Anlass Im Rahmen des neuen Luftreinhalteplans 2011-2017 wurden Untersuchungen im Hinblick auf die lufthygienische Wirksamkeit zusätzlicher Maßnahmen durchgeführt. Die hier präsentierten Karten der Luftbelastung an Hauptverkehrsstraßen werden online bereitgestellt, damit für jeden Abschnitt im Hauptverkehrsstraßennetz Verkehrsbelastung, Emissionen und Luftbelastung im status-quo und unter Berücksichtigung der Wirkungen bestimmter Maßnahmenpakete eingesehen werden können. Eine ausführliche Dokumentation zu allen wesentlichen Inhalten des neuen Luftreinhalteplans ist im Internet verfügbar , so dass an dieser Stelle nur auf einige wesentliche Zusammenhänge hingewiesen werden soll. Luftqualität Die Luftqualität in Berlin konnte in den letzten Jahren erheblich verbessert werden, jedoch treten auch weiterhin gerade bei ungünstigen Wetterlagen hohe Luftbelastungen auf, die eine Gefährdung der Gesundheit der Berlinerinnen und Berliner darstellen. In Berlin ist vor allem der Kraftfahrzeugverkehr seit einigen Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Karten 07.05.1 und 2 Strategische Lärmkarten Straßenverkehr ), sondern auch der Luftverschmutzung, insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden, so dass viele der anspruchsvollen europäischen Luftqualitätsgrenzwerte in Berlin bereits sicher eingehalten werden (vgl. auch Karte 03.12 Langjährige Entwicklung der Luftqualität ). Jedoch liegen auch weiterhin für einzelne Schadstoffe zumindest zeitweise die ermittelten Konzentrationswerte in der bodennahen Luft über den Grenzwerten, so dass auch zukünftig ergänzende Maßnahmen ergriffen werden müssen, um gemäß den gesetzlichen Vorschriften (§ 47 BImSchG und § 27 der 39. BImSchV) die Grenzwerte auch dauerhaft einhalten zu können. Immissionsprognose 2015/2020 ohne weitere Maßnahmen (Trendfall) Für die Luftreinhalteplanung ist es zunächst notwendig, die zukünftige Entwicklung der Luftqualität ohne zusätzliche Maßnahmen zu kennen. Denn nur auf dieser Grundlage kann der notwendige Umfang weiterer Maßnahmen bestimmt werden, die verursachergerecht, verhältnismäßig und wirksam sind. Betrachtet wurden das Jahr 2015, bis zu dem auch bei einer Fristverlängerung der Grenzwert für Stickstoffdioxid eingehalten werden muss, und das Jahr 2020 als längerfristige Perspektive. Während der Luftreinhalteplan bei Ursachenanalyse, Trendprognose und Untersuchung möglicher Maßnahmen alle relevanten Quellgruppen einbezieht, konzentrieren sich die hier dargestellten Kartenaussagen auf den Hauptverursacher bodennaher Luftbelastung, den Kfz-Verkehr. Für die Entwicklung der Fahrleistungen des Kfz-Verkehrs wurde die Gesamtverkehrsprognose Berlin 2025 für die Prognosejahre des Luftreinhalteplans adaptiert. Dies umfasst Anpassungen der Bevölkerungsentwicklung, der Beschäftigtendaten, der Schulplätze, der Verkaufsflächen und der Veränderungen in der Infrastruktur, z.B. der Stand der Parkraumbewirtschaftung. Bei der Entwicklung der Kosten im Verkehr wurde inflationsbereinigt keine Erhöhung angenommen. Berücksichtigt wurden für das Prognosejahr 2015 insbesondere folgende Entwicklungen: Eröffnung des Flughafens Berlin-Brandenburg in Schönefeld Schließung des Flughafens Tegel Errichtung neuer Straßenverbindungen wie die Süd-Ost-Verbindung (Spreequerung) oder der Ausbau der A10 im Norden Berlins veränderte Verkehrsorganisation und Straßenrückbau (z.B. Rückbau östliche Invalidenstraße, Adlergestell). Für das Prognosejahr 2020 wurde als Infrastrukturveränderung der Bau der Autobahnverlängerung A100 vom Autobahndreieck Neukölln nach Treptow in die Modellierung einbezogen. Die für die Jahre 2015 und 2020 prognostizierten Fahrleistungen sind aufgeschlüsselt nach Fahrzeugkategorien in Tabelle 1 zusammengestellt. Die Ergebnisse dieser – auf Basis der geschilderten Annahmen und der im Jahre 2009 durchgeführten Verkehrszählungen – erfolgten Trend-Berechnungen zu den Emissionen und Immissionen des Kfz-Verkehrs der unterschiedlichen Jahre werden in eigenen Umweltatlas-Karten 3.11.1 Emissionen des Kfz-Verkehrs, 03.11.2 Verkehrsbedingte Luftbelastung durch NO 2 und PM10 dargestellt. Szenarienrechnungen zur Wirkung ausgewählter Maßnahmen Mit dem hier vorgelegten Luftreinhalteplan 2011-2017 wird der bisherige Luftreinhalteplan und Aktionsplan für Berlin 2005 bis 2010 fortgeschrieben. Auf der Grundlage einer erneuten Beurteilung der Luftqualität, Trendprognosen für die Jahre 2015 und 2020 und Analysen der Ursachen hoher Luftbelastungen wurden zur Reduzierung der Immissionsbelastungen im Straßenraum 5 unterschiedliche Maßnahmenpakete entwickelt, die sowohl die Fortführung zahlreicher bereits laufender Maßnahmen als auch zusätzliche neue Maßnahmen zur Reduzierung des Schadstoffausstoßes und Verbesserung der Luftqualität umfassen. Hierbei muss zwischen den beiden relevantesten Schadstoffen Stickstoffdioxid (NO 2 ) und Feinstaub (PM10) unterschieden werden. Maßnahmen zur Verminderung der NO 2 -Belastung konzentrieren sich ganz auf den Verkehrssektor. Zur Reduzierung der Feinstaubbelastung müssen dagegen aufgrund der Vielzahl von Quellen vielfältige Maßnahmen aus verschiedenen Bereichen ergriffen werden, wobei Maßnahmen im Verkehr weiterhin von hoher Bedeutung sind. Dies gilt besonders hinsichtlich der weiteren Reduzierung von Dieselrußpartikeln, da von diesen besonders hohe Gesundheitsgefahren ausgehen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die betrachteten Maßnahmenbündel und die darin enthaltenen Einzelmaßnahmen. Auf eine detaillierte Definition und Beschreibung der Maßnahmen wird an dieser Stelle verzichtet, hierzu wird auf die ausführlichen Darlegungen im Luftreinhalteplan 2011-2017 verwiesen. Generell gilt, dass vorrangig Maßnahmen ausgewählt wurden, für die eine emissionsmindernde Wirkung stadtweit oder zumindest für einen großen Teil der Straßenabschnitte zu erwarten ist, an denen Grenzwertüberschreitungen auftreten. Außerdem mussten geeignete Modelle für die Berechnung der Wirkung verfügbar sein. Einige der Maßnahmen wurden unabhängig von der konkreten Umsetzbarkeit für die Modellierung sehr umfassend formuliert, z. B. bei der Forderung eines vollständigen Verbots der Verbrennung von Festbrennstoffen in Kleinfeuerungsanlagen oder die vollständige Ausstattung von Baumaschinen mit Partikelfiltern. Dies dient dazu, zunächst das maximal mögliche Minderungspotenzial auszuloten. Abbildung 1 veranschaulicht die Wirkung verschiedener Maßnahmen auf die Kfz-Emissionen in Berlin im Vergleich zum Trendszenario 2015. Eine weitere Reduktion verkehrsbedingter Emissionen soll u.a. durch die weitere Verbesserung der Fahrzeugtechnik (Nachrüstung mit Partikelfiltern und Stickoxidminderungssystemen, Förderung sauberer Fahrzeuge, weniger Ausnahmen für die Umweltzone), die weitere Optimierung des Verkehrsflusses, angepasste Geschwindigkeiten, Logistikkonzepte und die Verlagerung von Verkehrsleistungen auf den Umweltverbund aus Fuß- und Radverkehr und Öffentlichem Personennahverkehr (ÖPNV) erreicht werden. Zur Reduzierung von Feinstaub wird daneben auch eine Ausrüstung von Baumaschinen und stationären Industriemotoren mit Partikelfiltern und eine Minderung der Emissionen aus Feststofffeuerungen (z.B. bei der Holzverbrennung) angestrebt. Auch die Maßnahmen des Klimaschutzes zur Reduzierung des Wärmebedarfs von Gebäuden und die Anwendung anspruchsvoller Umweltstandards für Mini-Blockheizkraftwerke tragen zur Verminderung der Luftbelastung bei. Bei den Modellrechnungen wurden sehr weitgehende Annahmen , wie z.B. die vollständige Vermeidung aller Staus auf Hauptverkehrsstraßen, ein vergleichsweise hoher Anteil von Elektrofahrzeugen oder eine vollständige Vermeidung aller Partikelemissionen aus der Verbrennung von Kohle und Holz in kleinen Feuerungsanlagen, getroffen, um das maximale Minderungspotenzial auszuloten. In der Praxis wird dies meist nur teilweise erreichbar sein. Auch mit diesen weitreichenden Annahmen kann eine Einhaltung des Grenzwertes für Feinstaub weder im Jahr 2015 noch im Jahr 2020 erreicht werden, da die Vorbelastung so hoch ist, dass die in Berlin zusätzlich erreichbaren Minderungen nicht ausreichen. Erreichbar ist eine Reduzierung der Zahl der von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Anwohnerinnen und Anwohner bei maximaler Umsetzung von Maßnahmen um bis zu etwa 60 %, wobei dann immer noch etwa 5.000 Menschen betroffen bleiben (vgl. Abbildung 2). Von den Maßnahmen im Verkehr hat die Reduktion der Geschwindigkeit (Tempo 30) an den Straßen mit Grenzwertüberschreitungen mit einer gleichzeitigen Verstetigung des Verkehrsflusses den größten Effekt, da damit auch die Aufwirbelung von Partikeln reduziert wird. Interessant ist das Entlastungspotenzial durch eine Reduzierung der Partikelemissionen aller Feststofffeuerungen, z.B. Holzheizungen, und die Partikelminderung durch Rußfilter bei Baumaschinen. In der Summe wird dafür ein Rückgang der Betroffenenzahlen um etwa 40 % prognostiziert, wobei die Datenlage zu den Emissionen aus diesen Quellen sehr viel höhere Unsicherheiten aufweist, als die Berechnung der Emissionen des Straßenverkehrs. Hier sind noch weitere Untersuchungen notwendig, die teilweise schon gestartet wurden, wie ein Modellprojekt zur Erprobung der Partikelfilternachrüstung von Baumaschinen. Der Grenzwert für Stickstoffdioxid kann mit den in Berlin umsetzbaren Maßnahmen 2015 noch nicht erreicht werden, jedoch eine Reduzierung der Zahl der Betroffenen um etwa 40 %. Möglich wäre eine Einhaltung der Grenzwerte nur, wenn bereits im Jahr 2015 der erst für das Jahr 2020 angenommene Anteil von Fahrzeugen mit dem Abgasstandard Euro 6 erreicht werden würde. 2020 kann der Grenzwert auch ohne zusätzliche Maßnahmen eingehalten werden (vgl. Abbildung 3). Eine Ausdehnung der Umweltzone oder die Einführung einer dritten Stufe mit weitergehenden Verkehrsverboten ist dagegen nicht Bestandteil des Luftreinhalteplans, da dies entweder nicht notwendig oder rechtlich unmöglich und unverhältnismäßig wäre.
Ausgangslage In der Vergangenheit stand die Senkung von Industrie- und Hausbrandemissionen im Zentrum der Luftreinhalteplanung. In diesen Bereichen konnten bedingt durch umfangreiche Sanierungserfolge und Stilllegungen große Minderungen der emittierten Luftschadstoffe erreicht werden. Verbesserungen wurden auch im Verkehrsbereich erzielt. Dessen ungeachtet ist – nicht nur in Berlin – der Verkehr die größte Einzelquelle für die aktuelle und zukünftige Luftschadstoffbelastung und damit das entscheidende Handlungsfeld der Luftreinhalteplanung. Die Raum- und Siedlungsstruktur in Berlin-Brandenburg ist infolge der historischen Entwicklungsbedingungen noch “verkehrssparsam” organisiert. Keine andere Region Deutschlands erreicht auch nur annähernd so günstige Voraussetzungen. Besondere Merkmale in Berlin sind die ausgeprägte polyzentrale Struktur, hohe Nutzungsdichten in der inneren Stadt und in Zentren der äußeren Stadt mit intensiver groß- und kleinräumiger Nutzungsmischung sowie eine im Großstadtvergleich geringere Suburbanisierung; nur 20 % der Bevölkerung wohnen im Umland, während beispielsweise in der Stadtregion Frankfurt am Main etwa 2,5 Millionen Einwohner leben, von denen nur knapp über 710.000 Einwohner innerhalb der Stadtgrenzen gemeldet sind. Jedoch hat die Entwicklung der Stadt-Umlandbeziehungen auch in und um Berlin zu den für Großstadtregionen typischen Entwicklungen geführt. Während 2002 noch nur rund 123.000 Berufspendler täglich aus dem Umland nach Berlin fuhren (= etwa 10 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten) waren es Mitte 2016 bereits rund 203.000 Pendler (= 15 % der in Berlin sozialversicherungspflichtig Beschäftigten). Zusätzlich pendelten rund 84.000 Berliner in das Umland (AfS 2017). Gegenüber anderen Ballungsräumen ist diese Quote allerdings noch verhältnismäßig gering (z.B. liegt sie in Frankfurt/Main bei rund 60 % Einpendlern). Die Stadt Berlin ist seit der Vereinigung mit einer erheblichen Zunahme des Verkehrs konfrontiert gewesen. Die Zahl der in Berlin zugelassenen Kraftfahrzeuge nahm von 1989 bis 2002, als mit 1.440.000 ein Höchststand erreicht wurde, um 23 % zu. Seitdem nahm diese Zahl über Jahre kontinuierlich ab und beträgt nunmehr nach einem neuerlichen Anstieg 1.409.642 Kraftfahrzeuge (Stand 01.01.2017, vgl. Tabelle 1). Die Fahrleistung auf dem Berliner Straßennetz hat dabei laut Emissionskataster nur leicht von 12.641,3 Mill. Fahrzeug-km im Jahre 2005 auf 11.651,9 Mill. km im Jahre 2014 abgenommen. In Zukunft ist jedoch ein Verkehrswachstum beim belastungsintensiven Straßen-Güterverkehr zu erwarten, was alleine schon der kontinuierliche Zuwachs an zugelassenen Fahrzeugen dieser Kategorie nahelegt (vgl. Tab. 1). Diese weitreichenden Veränderungen sind noch nicht abgeschlossen. Die Zunahme des überörtlichen Verkehrs wird u.a. durch den kontinuierlichen Ausbau des gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraumes Berlin-Brandenburg bestimmt, durch die Intensivierung der internationalen Wirtschaftsverflechtungen und in Berlin besonders durch die sich weiter verstärkenden Verflechtungen mit Ost-Europa. Beitrag des Kraftfahrzeugverkehrs zu den Luftschadstoffkonzentrationen, Verursacher und Trends In Berlin ist der Kraftfahrzeugverkehr seit Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Strategische Lärmkarten Straßenverkehr (Umweltatlas 07.05.1 und 2, Ausgabe 2017) ), sondern auch der Luftverschmutzung , insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden. Tabelle 2 fasst die Emissionen aller Berliner Verursachergruppen für die Hauptschadstoffe seit 1989 nach derzeitigem Wissensstand zusammen. Seit dem Fall der Berliner Mauer im Jahre 1989 sind viele Industriebetriebe saniert oder stillgelegt worden und die Braunkohle als Brennstoff für die Öfen zur Beheizung der Berliner Wohnungen ist durch Heizöl-, Erdgas- oder Fernwärmeheizungen verdrängt worden (vgl. Karte Überwiegende Heizungsarten (Umweltatlas 08.02.1, Ausgabe 2010) ). Während im Jahre 1989 noch der Hausbrand und die Industrie bedeutende Quellgruppen für die Schwefeldioxid- und Feinstaubbelastung waren, sind deren Emissionen stark vermindert worden. Zwischen 2002 und 2015 sind die Gesamtemissionen von Stickoxiden um ca. 17 % und beim Feinstaub um knapp 40 % zurückgegangen. Bei der Emissionsberechnung kam es im Jahr 2015 zu einer grundlegend erweiterten Auswertung aller relevanten Verursacher, die den Vergleich der Emissionsmengen zu Vorjahren für die Emissionen aus Heizungsanlagen nur bedingt zulässt. So wurde zur Berechnung der Emissionen 2015 ein neues Emissionsgutachten erstellt, das zusätzlich zu den in den Vorjahren durchgeführten Auswertungen der statistischen Kennzahlen eine Befragung und die Berücksichtigung von einer Vielzahl an Akteuren beinhaltet. Der Abschlussbericht ist auf den Seiten der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz verfügbar. Auch die gesundheitlich bedenklichen Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge sind von 1989 bis 2015 um mehr als 90 % vermindert worden. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten erfassten Dieselruß – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein: die gemessene Ruß-Konzentration ist in der Frankfurter Allee im Berliner Bezirk Friedrichshain an der Messstelle 174 des Berliner Luftgüte-Messnetzes BLUME innerhalb des Zeitraumes 2000-2015 um über 50 % gesunken (vgl. auch Auswertungen zur Karte Langjährige Entwicklung der Luftqualität (Umweltatlas 03.12.1), Station 174 ). Aber da sich die Feinstaubemissionen durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs weit weniger vermindert haben, ist der Straßenverkehr nach den “sonstigen Quellen” der Hauptverursacher von Feinstaub in Berlin. Der Straßenverkehr einschließlich Abrieb und Aufwirbelung hatte 2015 einen Anteil von 25 % an den Feinstaubemissionen der PM 10 -Fraktion in Berlin, während die sonstigen Quellen 50 % verursachten. Bei den Stickoxiden hat zu Beginn der 90er Jahre der Straßenverkehr die Industrieanlagen als Hauptverursacher bei den Berliner Quellen abgelöst. Der Straßenverkehr hatte 2015 einen Anteil von 39 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während die Industrieanlagen 33 % der Gesamtmenge emittierten. Vergleichsweise hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Vor allem hier würden unter gleichbleibenden (Trend-) Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleich bleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Um auf diese zum Teil stadtunverträglichen und gesundheitsrelevanten Entwicklungen Einfluss zu nehmen, wurden für Berlin zwei Planungsstrategien erarbeitet, die sich gegenseitig ergänzen: Stadtentwicklungsplan Verkehr Luftreinhalteplan Berlin 2011-2017. Mit dem fortgeschriebenen Stadtentwicklungsplan Verkehr hat der Berliner Senat (mit Beschluss vom 29. März 2011) ein aktuelles Handlungskonzept vorgelegt, das die möglichen und notwendigen Schritte zur weiteren Entwicklung der Berliner Verkehrssysteme für die nächsten Jahre mit einer langfristigen strategischen Orientierung verbindet. Kern des Handlungskonzeptes bildet ein Katalog von Maßnahmen, die zuvor hinsichtlich ihrer Wirksamkeit, Akzeptanz und Finanzierbarkeit umfassend untersucht und abgestimmt wurden. Die Untersuchungen zum Luftreinhalteplan Berlin stützen sich, soweit dies die zukünftige Entwicklung des Verkehrs in Berlin und dem Umland betrifft, auf dieses langfristige Handlungskonzept. Eine der zentralen Teilstrategien des Stadtentwicklungsplans Verkehr, der Bereich „Gesundheit und Sicherheit“, berücksichtigt bereits eine Reihe von wichtigen Maßnahmen zur Begrenzung des Kfz-Verkehrszuwachses und der damit verbundenen Wirkungen bezüglich der Senkung der Luftschadstoff- und Lärmbelastung im Hauptverkehrsstraßennetz. Der Zielhorizont des StEP Verkehr ist mit dem Jahr 2025 eher langfristig angelegt, berücksichtigt aber mit seinem “Mobilitätsprogramm 2016” auch kurz- und mittelfristige Notwendigkeiten (weitere Informationen hier: Stadtentwicklungsplan Verkehr (SenStadtUm 2016)) Der von der EU geforderte, standardisierte Luftreinhalteplan mit dem Titel „ Luftreinhalteplan 2011-2017 “ wurde vom Berliner Senat am 18.06.2013 beschlossen. Entsprechend den europaweiten Vorgaben müssen im Luftreinhalteplan Angaben zu den Schadstoffmessungen, zu den Ursachen für hohe Luftschadstoffbelastungen, zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte, zu den Schadstoffemissionen und dem Anteil der verschiedenen Verursacher (z.B. Industrie, Gewerbe, Hausheizung, Verkehr) an der Immission, zu den Maßnahmen und einem Zeitplan zur Umsetzung, sowie eine Prognose der damit erzielbaren Verbesserung gemacht werden. Der vorliegende Luftreinhalteplan gibt Aufschluss über die rechtlichen Rahmenbedingungen, informiert über die vorherrschende Situation und beschreibt die Ursachen der Luftbelastung. Die Maßnahmen leiten sich an der bisherigen Entwicklung der Luftsituation bis 2010 und den angenommen Trends bis 2020 ab. Schwerpunkt ist die Darlegung der Bandbreite möglicher Maßnahmen und deren Bewertung. Anhand der Wirkung dieser Maßnahmen wird eine Strategie für die Berliner Luftreinhalteplanung abgeleitet. Der Luftreinhalteplan dokumentiert, dass Berlin – wie viele andere deutsche und europäische Großstädte auch – bezüglich der Einhaltung der neuen EU-Grenzwerte vor einer Herausforderung steht. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich so zusammenfassen, dass der hausgemachte, nur durch Berliner Maßnahmen reduzierbare Teil der Belastung etwa 36 % der Feinstaubbelastung an einer Hauptverkehrsstraße ausmacht und sich aus dem urbanen Hintergrund (ca. 17 %) und den lokalen Quellen aus dem Straßenverkehr (ca. 19 %) zusammensetzt. Die urbane Hintergrundbelastung wird vorwiegend durch den Straßenverkehr (7,5 % der Gesamtbelastung von PM 10 ) verursacht. Der Rest (9,5 %) stammt vorwiegend aus sonstigen Quellen (ca. 7,5 %, unter anderem Baustellentätigkeiten mit Transport, Holzverbrennung als Zusatzheizung in privaten Haushalten, Aufwirbelung durch starken Wind u. ä.) sowie aus der Berliner Wohnungsheizung und Industrie und Kraftwerken. Die Ergebnisse der Messungen der vergangenen Jahre und die für das Jahr 2015 durchgeführten umfangreichen Modellrechnungen lassen u.a. folgende Schlussfolgerungen zu: Die gemessene NO 2 -Belastung sowohl in den Berliner Vororten als auch in Wohngebieten und an Hauptverkehrsstraßen ist seit 2002 gleichbleibend hoch und liegt in Straßenschluchten fast durchgängig über dem Grenzwert zum Schutz der menschlichen Gesundheit von 40 µg/m³. Im Mittel wurden im Jahr 2016 an Hauptverkehrsstraßen Jahresmittelwerte von 48 µg/m³, in innerstädtischen Wohngebieten von 27 µg/m³ und am Stadtrand von 14 µg/m³ gemessen. Sehr ähnliche Werte wurden bereits 2001 beobachtet. Trotz Verbesserung der Abgastechnik der Fahrzeuge und trotz einer leichten Abnahme des Kfz-Verkehrs in Berlin hat sich die erwartete Abnahme der NO 2 -Immissionen nicht eingestellt. Einer der Gründe hierfür ist die starke Zunahme der Dieselfahrzeuge in Berlin. Hatten im Jahr 2002 noch ca. 14 % aller PKW und leichten Nutzfahrzeuge Dieselmotoren, so stieg der Anteil im Jahr 2014 auf ca. 35 . Dieselfahrzeuge stoßen wesentlich mehr Stickoxide aus als Benzinfahrzeuge. Auch der Anteil von NO 2 im Abgas hat sich in den letzten 10 Jahren von unter 10 auf über 40 % erhöht. Damit tragen Diesel-Kfz überproportional zur NO 2 -Belastung an Hauptverkehrsstraßen bei. Zudem hat sich gezeigt, dass Dieselfahrzeuge des neueren Abgasstandards Euro 5 zum Teil höhere NO x -Emissionen erzeugen als Dieselfahrzeuge mit dem älteren Euro-3- und 4-Standard. Im Gegensatz zu den Messungen der Schadstoffbelastung an Hauptverkehrsstraßen, zeigten die 2009 berechneten NO 2 -Prognosen für 2015 einen Rückgang von durchschnittlich 17 %. Auch die NO 2 -Belastung der innerstädtischen Wohngebiete sollte laut Prognoserechnungen von 2009 bis 2015 um mehr als 20 % abnehmen. Die Berechnungen von 2009 gingen von effizienten Abgasreinigungssystemen in Dieselfahrzeugen, vor allem der neueren Emissionsstandards (Euro 5 und Euro 6) aus. Der Euro-5-Standard wurde erst zum 01.01.2011 für Pkw mit Dieselmotor verpflichtend, sodass die Emissionsfaktoren dieser Fahrzeuge zum Zeitpunkt der Erstellung der Prognosen noch sehr unsicher waren. Für detailliertere Hinweise zu den Wirkungen von Luftschadstoffen, den gültigen gesetzlichen Regelungen und weiteren Hintergrundinformationen wird auf die Ausführungen im Umweltatlas-Begleittext der Ausgabe 2011 (SenStadtUm 2011) verwiesen.
Ausgangslage Zur Beurteilung der verkehrsbedingten Luftverschmutzung stellen die aus dem Kfz-Verkehr stammenden bodennahen Emissionen die wichtigste Einflussgröße dar. Ursachen und Wirkungen werden daher in zwei thematisch eng verwandten Karten dargestellt: Verkehrsbedingte Emissionen (Umweltatlas 03.11.1) und Verkehrsbedingte Luftbelastung (Umweltatlas 03.11.2). Die Beschreibung der Ausgangslage ist für beide Karten identisch, daher wird an dieser Stelle auf das entsprechende Unterkapitel der Karte 03.11.2 verwiesen. Wirkungen Stickoxide sind Säurebildner. Sie sind schädlich für die menschliche Gesundheit, bewirken Schäden an Pflanzen, Bauwerken und Denkmälern und sind wesentlich an der übermäßigen Bildung von bodennahem Ozon und anderen gesundheitsschädlichen Oxidantien während sommerlicher Hitzeperioden beteiligt. Bei Menschen und Tieren führen Stickoxide und insbesondere Stickstoffdioxid zu Reizungen der Schleimhäute im Atemtrakt und können das Infektionsrisiko erhöhen (vgl. Kühling 1986). Auch Zellveränderungen wurden beobachtet (BMUNR 1987). Verschiedene epidemiologische Untersuchungen haben einen Zusammenhang zwischen Verschlechterungen der Lungenfunktion, Atemwegssymptomen und erhöhter Stickstoffdioxidkonzentration gezeigt (vgl. Nowak et al. 1994). Dieselruß ist ein wesentlicher Bestandteil von Feinstaub (PM 10 ) in den Abgasen der Kraftfahrzeuge und birgt zum einen als Trägerstoff für polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) ein Krebsrisiko, gilt aber auch für sich gesehen als mögliche Ursache für Lungen- und Blasenkarzinome (vgl. Kalker 1993). Außerdem stehen ultrafeine Partikel wie Dieselrußpartikel, die kleiner als 0,1 µm sind, im Verdacht, das Risiko für Herz-Kreislauferkrankungen zu erhöhen. Gesetzliche Regelungen und Grenzwerte Die Beurteilung der Luftbelastung durch den Kraftfahrzeugverkehr ist für die Immissionsschutzbehörden erst ab 1985 konkretisierbar geworden, nachdem die Europäische Gemeinschaft in der “Richtlinie des Rates vom 7. März 1985 über Luftqualitätsnormen für Stickstoffdioxid” (Richtlinie 85/203/EWG) Grenz- und Leitwerte für diesen Schadstoff festgelegt hat, außerdem schrieb sie vor, dass die Konzentration in Straßenschluchten und an Verkehrsbrennpunkten gemessen werden soll. Aufgrund einer Vielzahl neuer Erkenntnisse zu diesem und den anderen Luftschadstoffen entstand die 1996 in Kraft getretene “Richtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität“ (die so genannte “Rahmenrichtlinie”). In dieser Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens so genannte “Tochterrichtlinien” vorzulegen, in denen Grenzwerte und Details zu Mess- und Beurteilungsvorschriften für eine vorgegebene Liste von Komponenten festgelegt werden. Inzwischen sind vier Tochterrichtlinien in Kraft getreten: am 19. Juli 1999 die Richtlinie 99/30/EG mit Grenzwerten für Schwefeldioxid, Feinstaub(PM 10 ), Stickstoffdioxid und Blei am 13. Dezember 2000 die Richtlinie 2000/69/EG mit Grenzwerten für Benzol und Kohlenmonoxid am 9. Februar 2002 die Richtlinie 2002/3/EG über bodennahes Ozon zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte am 15. Dezember 2004 die Richtlinie 2004/107/EC mit Grenzwerten für Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen. Zur Überführung der ersten beiden Tochterrichtlinien in deutsches Recht blieben jeweils zwei Jahre Zeit, die mit der 7. Novelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) vom September 2002, bezüglich der 1. Tochterrichtlinie deutlich überschritten wurde. Die Ozonrichtlinie ist mit der 33. Verordnung zum BImSchG in deutsches Recht übernommen worden. Kernstück der Luftqualitätsrichtlinien sind die Immissionsgrenzwerte, die “innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erreicht werden müssen und danach nicht überschritten werden” dürfen. Die einzuhaltenden Schadstoffkonzentrationen und der Zeitpunkt, bis zu dem die Grenzwerte eingehalten werden müssen, sind in den Tochterrichtlinien bzw. in der 22. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz festgelegt. Tabelle 1 zeigt die entsprechenden Werte für die Luftschadstoffe mit dem größten Problempotential für Berlin, PM 2,5 , PM 10 und Stickstoffdioxid. Auf europäischer Ebene regelt die EU-Richtlinie 2008/50 die Beurteilung der Luftqualität anhand festgelegter Grenz- und Zielwerte für alle relevanten Schadstoffe einschließlich der Bestimmung einheitlicher Methoden und Kriterien. Erstmals werden Luftqualitätswerte für die besonders gesundheitsschädlichen kleinen Feinstäube (Durchmesser kleiner als 2,5 Mikrometer; PM2.5) festgesetzt. National dient die 39. BImSchV – Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen – der Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinie 2008/50/EG. Gleichzeitig wurden die Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) und die Verordnung zur Verminderung von Sommersmog, Versauerung und Nährstoffeinträgen (33. BImSchV) durch die 39. BImSchV aufgehoben. Berlin gilt nach § 11 der 39. BImSchV als Ballungsraum, für den die Luftqualität jährlich beurteilt und gegebenenfalls Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte ergriffen werden müssen. Als Plangebiet für die mögliche Aufstellung eines Luftreinhalteplanes wurde das ganze Stadtgebiet festgelegt. Grenzwertüberschreitungen treten im Stadtgebiet überall, insbesondere an Hauptverkehrsstraßen auf. Daher macht eine Beschränkung des Plangebietes auf Teile des Stadtgebietes oder die Aufteilung in mehrere Plangebiete keinen Sinn. Umsetzungsprobleme der Richtlinie 99/33/EG und der 39. BImSchV am Beispiel der PM10-Belastung in der Stadt In der Nähe hoher Schadstoffemissionen, wie z.B. in verkehrsreichen Straßenschluchten, treten auch hohe Immissionskonzentrationen auf. Anders als in den meisten Industriegebieten sind in verkehrsreichen Straßen viele Menschen – ob als Anwohner, Kunden oder Beschäftigte – einer erhöhten Schadstoffbelastung ausgesetzt. Um der Vorgabe der Europäischen Richtlinien nach Einhaltung der Grenzwerte am Ort der höchsten Exposition Rechnung zu tragen, ist eine möglichst lückenlose Quantifizierung der Schadstoffbelastung notwendig. Dazu wurden in Berlin die im letzten Abschnitt beschriebenen Messungen mit Modellrechnungen in allen verkehrsreichen Straßen, in denen Grenzwerte potentiell überschritten werden, ergänzt. Allerdings spielt selbst in einer verkehrsbelasteten Straßenschlucht der Anteil der durch die übrigen Quellen in der Stadt oder durch Ferntransport von Schadstoffen erzeugten Vorbelastung eine wichtige Rolle. Deshalb wurde für die Planung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in Berlin ein System von Modellen angewandt, das über die Ebenen Straßenschlucht städtische und regionale Hintergrundbelastung sowohl den großräumigen Einfluss weit entfernter Quellen als auch den Beitrag aller Emittenten im Stadtgebiet bis hinein in verkehrsreiche Straßenschluchten berechnen kann. Aus den oben genannten Untersuchungen zur Herkunft der Feinstaubbelastung in Berlin entstand das wiedergegebene vereinfachte Schema in Abbildung 1, das die räumliche Verteilung der PM 10 -Konzentration in Berlin und Umgebung verdeutlichen soll. Es existiert ein großräumig verteilter Hintergrundpegel (grüne Fläche), der anhand von Messungen an mehreren ländlichen Stationen in Brandenburg im Jahr 2016 knapp 16 µg/m³ beträgt. Dieser als regionale Hintergrundbelastung bezeichnete Anteil ist, wie die großräumigen Modellergebnisse zeigen, außerhalb der Städte relativ gleichmäßig verteilt. Darauf addiert sich der hausgemachte, durch Berliner Schadstoffquellen verursachte Teil der PM 10 -Belastung. Er lässt sich unterteilen: in den Beitrag, der durch Überlagerung der Emissionen aller Berliner Quellen (Verkehr, Kraftwerke, Industrie, Wohnungsheizung) zustande kommt (blaue Fläche). Zusammen mit dem regionalen Hintergrund entspricht dies der Feinstaubkonzentration, die in innerstädtischen Wohngebieten fernab von Straßenverkehr und Industrie gemessen wird; in den zusätzlichen Beitrag, den lokale Emittenten, wie z.B. der Autoverkehr in der Frankfurter Allee, in der unmittelbaren Umgebung der Quelle verursachen (rote Spitzen). In der Summe zeigt sich für Berlin, dass über die Hälfte der PM10-Belastung an verkehrsnahen Messstellen in der Innenstadt aus dem regionalen Hintergrund und der übrige (hausgemachte) Anteil der Feinstaubbelastung jeweils zur Hälfte durch einen Beitrag des lokalen Verkehrs und die Schadstoffquellen im übrigen Stadtgebiet verursacht wird. Nur dieser Anteil kann durch lokale Maßnahmen in Berlin beeinflusst werden.
Die Umweltzone ist ein Gebiet, in dem nur Fahrzeuge fahren dürfen, die bestimmte Abgasstandards einhalten. Fahrzeuge mit besonders hohen Emissionen müssen draußen bleiben. In Berlin ist die Umweltzone auf das Stadtgebiet innerhalb des S-Bahnringes beschränkt. Seit 1.1.2010 dürfen hier nur Fahrzeuge mit grüner Plakette fahren. Ohne grüne Plakette oder Ausnahmegenehmigung in der Umweltzone zu fahren oder zu parken ist eine Ordnungswidrigkeit und kostet 80 Euro Bußgeld . Ziel der Umweltzone ist die Modernisierung der Fahrzeugflotte, damit weniger Dieselruß und Stickoxide in die Atemluft gelangen. Damit wird die Luft sauberer und der Gesundheitsschutz verbessert. Umweltzone: alle Straßen Kostenlose Android App zum Verlauf der Umweltzone Formulare Rechtsvorschriften
Für die detaillierte und lückenlose Darstellung der langfristigen Entwicklung der Emissionen in Berlin, werden in einer Karte die Erhebungen der Emissionskataster seit 1989 ausgewertet. Bei der Emissionsberechnung kam es im Jahr 2015 zu einer grundlegend erweiterten Auswertung aller relevanten Verursacher, die den Vergleich der Emissionsmengen zu Vorjahren für die Emissionen aus Heizungsanlagen nur bedingt zulässt. So wurde zur Berechnung der Emissionen 2015 ein neues Emissionsgutachten erstellt, das zusätzlich zu den in den Vorjahren durchgeführten Auswertungen der statistischen Kennzahlen eine Befragung und eine Berücksichtigung einer Vielzahl von Akteuren beinhaltet. Der Abschlussbericht ist auf den Seiten der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt verfügbar. Die einzelnen Kartenebenen der Karte 03.12.2 Langjährige Entwicklung der Luftqualität – Emissionen, getrennt nach Schadstoffen und Verursachergruppen, verdeutlichen, in welchen Bereichen Berlins welche Verursacher den größten Anteil an der Emission der Stoffe haben. Auswertung der Langjährigen Entwicklung der Emissionen Seit 1989 konnten alle Emissionen stark reduziert werden, mit Rückgängen zwischen 73 % (Stickoxide) und 96 % (Schwefeldioxid). Die PM 10 -Emissionen sind in diesem Zeitraum um 86 % zurückgegangen. Die Gesamtzahl der genehmigungsbedürftigen Industrieanlagen hat in Berlin seit 1989 deutlich abgenommen, da aufgrund der geänderten politischen und wirtschaftlichen Lage viele Anlagen stillgelegt wurden. Außerdem haben sich die rechtlichen Regelungen für die Genehmigungspflicht zahlreicher kleiner Anlagen geändert. Auch hierdurch erklärt sich ein Rückgang. Die Emissionen dieser Anlagen werden seitdem den Quellgruppen Hausbrand oder Kleingewerbe zugeordnet. Die Branchen Wärme- und Energieerzeugung sowie Nahrungs- und Genussmittelindustrie sind die Hauptemittenten von NO x -Emissionen aus erklärungspflichtigen Anlagen (Industrie) im Land Berlin (vgl. AVISO 2016, S.23). Im Bereich Hausbrand / Gebäudeheizung , der nicht nur Wohnungen, sondern auch Kleingewerbe wie Praxen, Anwaltskanzleien etc. enthält, konnten durch großflächige Erweiterungen der Versorgung mit leitungsgebundenen Energieträgern zu Lasten der früher bestimmenden Braunkohle eindrucksvolle Emissionsminderungen erreicht werden. Insbesondere beim früheren Leitparameter für Luftbelastung, dem Schwefeldioxid (SO 2 ), wird dies deutlich. Die vom Land Berlin seit 1990 beispielhaft geförderte energetische Sanierung der Altbaubestände hat dazu wesentlich beigetragen. Bezüglich der räumlichen Verteilungsstruktur der Emissionen aus nicht genehmigungsbedürftigen Feuerungsanlagen (Hausbrand, Kleingewerbe) zeigt sich für die Schadstoffe NO x , PM 10 und PM 2,5 ein ähnliches Bild: Die höchsten Emissionsdichten treten im Zentrum von Berlin auf und zwar in den Bezirken Charlottenburg-Wilmersdorf, Tempelhof-Schöneberg, Friedrichshain-Kreuzberg und Pankow (vgl. AVISO 2016, S.81). Der Verkehr ist mittlerweile der Hauptverursacher der Stickoxide. Der Straßenverkehr hatte 2015 einen Anteil von mehr als 37 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während alle Industrieanlagen zusammen knapp 36 % der Gesamtmenge emittierten. Da die Schadstoffe des Straßenverkehrs bodennah (oder „Nasen-nah”) in die Atmosphäre gelangen, tragen sie in hohem Maße zur Luftbelastung bei. (weitere Informationen: Stickstoffdioxid ). Die gesundheitlich bedenklichen Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge wurden zwischen 1989 bis 2015 um mehr als 90 % vermindert. Ein Grund dafür war die Einführung der Umweltzone und die darin verankerte Festlegung der Partikelfilter, welche eine Reduzierung der Rußpartikel ergab. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten erfassten Dieselrußes – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein: Die gemessene Ruß-Konzentration ist in der Frankfurter Allee im Berliner Bezirk Friedrichshain an der Messstelle MC174 des Berliner Luftgütemessnetzes BLUME innerhalb des Zeitraumes 2000-2015 um mehr als 50 % gesunken (vgl. auch Auswertungen zur Karte 03.12.1, Station MC174 ). Da sich die Feinstaubemissionen durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs in diesen 20 Jahren um weit weniger vermindert haben als die Emissionen durch Verbrennungsprozesse, ist der Straßenverkehr nach den „sonstigen Quellen“ weiterhin der Hauptverursacher von Feinstaub in Berlin. Der Straßenverkehr einschließlich Abrieb und Aufwirbelung hatte 2015 einen Anteil von 24 % an den PM 10 -Emissionen in Berlin, während die sonstigen Quellen 50 % verursachten (bei PM 2,5 lag das Verhältnis bei 26 % zu 45 %). Vergleichsweise hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Vor allem hier werden unter gleichbleibenden Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleichbleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Informationen zu den einzelnen Emissionen finden Sie hier .
Ausgangslage In der Vergangenheit stand die Senkung von Industrie- und Hausbrandemissionen im Zentrum der Luftreinhalteplanung. In diesen Bereichen konnten bedingt durch umfangreiche Sanierungserfolge und Stilllegungen große Minderungen der emittierten Luftschadstoffe erreicht werden. Verbesserungen wurden auch im Verkehrsbereich erzielt. Dessen ungeachtet ist – nicht nur in Berlin – der Verkehr die größte Einzelquelle für die aktuelle und zukünftige Luftschadstoffbelastung und damit das entscheidende Handlungsfeld der Luftreinhalteplanung. Die Raum- und Siedlungsstruktur in Berlin-Brandenburg ist infolge der historischen Entwicklungsbedingungen noch “verkehrssparsam” organisiert. Keine andere Region Deutschlands erreicht auch nur annähernd so günstige Voraussetzungen. Besondere Merkmale in Berlin sind die ausgeprägte polyzentrale Struktur, hohe Nutzungsdichten in der inneren Stadt und in Zentren der äußeren Stadt mit intensiver groß- und kleinräumiger Nutzungsmischung sowie eine im Großstadtvergleich geringere Suburbanisierung; nur 20 % der Bevölkerung wohnen im Umland, während beispielsweise in der Stadtregion Frankfurt am Main etwa 2,5 Millionen Einwohner leben, von denen nur knapp über 710.000 Einwohner innerhalb der Stadtgrenzen gemeldet sind. Jedoch hat die Entwicklung der Stadt-Umlandbeziehungen auch in und um Berlin zu den Großstadtregionen typischen Entwicklungen geführt. Während 2002 noch nur rund 123.000 Berufspendler täglich aus dem Umland nach Berlin fuhren (= etwa 10 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten) waren es Mitte 2014 bereits 266.000 Pendler (= 21 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten). Zusätzlich pendelten noch rund 160.000 Berliner in das Umland (AfS 2016). Gegenüber anderen Ballungsräumen ist die diese Quote allerdings noch verhältnismäßig gering (z.B. liegt sie in Frankfurt/Main bei rund 60 % Einpendlern). Die Stadt Berlin ist seit der Vereinigung mit einer erheblichen Zunahme des Verkehrs konfrontiert gewesen. Die Zahl der in Berlin zugelassenen Kraftfahrzeuge nahm von 1989 bis 2002, als mit 1 440. 000 ein Höchststand erreicht wurde, um 23 % zu. Seitdem nahm diese Zahl über Jahre kontinuierlich ab und beträgt nunmehr nach einem neuerlichen Anstieg 1.387.733 Kraftfahrzeuge (Stand 01.01.2016 vgl. Tabelle 1). Die Fahrleistung auf dem Berliner Straßennetz hat dabei jedoch laut aktuell noch gültigem Emissionskataster nur leicht von 12.641,3 Mill. Fahrzeug-km im Jahre 2005 auf 12.055,7 Mill. km im Jahre 2009 abgenommen (vgl. Tabelle 4). Auch in Zukunft ist jedoch ein Verkehrswachstum beim belastungsintensiven Straßen-Güterverkehr zu erwarten, was alleine schon der kontinuierliche Zuwachs an zugelassenen Fahrzeugen dieser Kategorie nahelegt (vgl. Tab. 1). Diese weitreichenden Veränderungen sind noch nicht abgeschlossen. Die Zunahme des überörtlichen Verkehrs wird u.a. durch den kontinuierlichen Ausbau des gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraumes Berlin-Brandenburg bestimmt, durch die Intensivierung der internationalen Wirtschaftsverflechtungen und in Berlin besonders durch die sich weiter verstärkenden Verflechtungen mit Ost-Europa. Beitrag des Kraftfahrzeugverkehrs zu den Luftschadstoffkonzentrationen, Verursacher und Trends In Berlin ist der Kraftfahrzeugverkehr seit Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Karten 07.05.1 und 2 Strategische Lärmkarten Straßenverkehr (Ausgabe 2013) ), sondern auch der Luftverschmutzung , insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden. Tabelle 2 fasst die Emissionen aller Berliner Verursachergruppen für die Hauptschadstoffe seit 1989 nach derzeitigem Wissensstand zusammen. Seit dem Fall der Berliner Mauer im Jahre 1989 sind viele Industriebetriebe saniert oder stillgelegt worden und die Braunkohle als Brennstoff für die Öfen zur Beheizung der Berliner Wohnungen ist durch Heizöl-, Erdgas- oder Fernwärmeheizungen verdrängt worden (vgl. Karte 08.02.1 überwiegende Heizungsarten (Ausgabe 2010) ). Während im Jahre 1989 noch der Hausbrand und die Industrie bedeutende Quellgruppen für die Schwefeldioxid- und Feinstaubbelastung waren, sind deren Emissionen stark vermindert worden. Zwischen 2000 und 2009 sind die Gesamtemissionen von Stickoxiden um fast 30 % und beim Feinstaub um über 20 % zurückgegangen. Auch die gesundheitlich bedenklichen Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge sind von 1989 bis 2009 um mehr als 80 % vermindert worden, die Trendberechnungen zeigen weitere Verminderungen bis zum Ende des Jahrzehntes an. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten erfassten Dieselruß – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein. Aber da sich die Feinstaubemissionen durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs in diesen 20 Jahren nur um 43 % vermindert haben und auch für die nähere Zukunft nur leichte Abnahmen vorausgesagt werden, ist der Straßenverkehr nach den “sonstigen Quellen” der Hauptverursacher von Feinstaub in Berlin. Der berechnete Rückgang beruht auf der Verwendung neuer, deutlich niedrigerer Emissionsfaktoren, faktisch dürfte die Emission im Wesentlichen nur entsprechend der Verkehrsabnahme gesunken sein, das wären vielleicht 10 %. Der Straßenverkehr einschließlich Abrieb und Aufwirbelung hatte 2009 einen Anteil von 29 % an den Feinstaubemissionen der PM10-Fraktion in Berlin, während die sonstigen Quellen 51 % verursachten (bei PM2,5-Feinstaub lag das Verhältnis bei 32 % zu 44 %). Bei den Stickoxiden hat zu Beginn der 90er Jahre der Straßenverkehr die Industrieanlagen als Hauptverursacher bei den Berliner Quellen abgelöst. Der Straßenverkehr hatte 2009 einen Anteil von 40 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während die Industrieanlagen 35,2 % der Gesamtmenge emittierten. Vergleichsweise hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Vor allem hier würden unter gleichbleibenden (Trend-) Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleichbleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Um auf diese zum Teil stadtunverträglichen und gesundheitsrelevanten Entwicklungen Einfluss zu nehmen, wurden für Berlin zwei Planungsstrategien erarbeitet, die sich gegenseitig ergänzen: Stadtentwicklungsplan Verkehr Luftreinhalteplan Berlin 2011-2017. Mit dem fortgeschriebenen Stadtentwicklungsplan Verkehr hat der Berliner Senat (mit Beschluss vom 29. März 2011) ein aktuelles Handlungskonzept vorgelegt, das die möglichen und notwendigen Schritte zur weiteren Entwicklung der Berliner Verkehrssysteme für die nächsten Jahre mit einer langfristigen strategischen Orientierung verbindet. Kern des Handlungskonzeptes bildet ein Katalog von Maßnahmen, die zuvor in ihrer Wirksamkeit, Akzeptanz und Finanzierbarkeit umfassend untersucht und abgestimmt wurden. Die Untersuchungen zum Luftreinhalteplan Berlin stützen sich, soweit dies die zukünftige Entwicklung des Verkehrs in Berlin und dem Umland betrifft, auf dieses langfristige Handlungskonzept. Eine der zentralen Teilstrategien des Stadtentwicklungsplans Verkehr „Gesundheit und Sicherheit“ berücksichtigt bereits eine Reihe von wichtigen Maßnahmen zur Begrenzung des Kfz-Verkehrszuwachses und der damit verbundenen Wirkungen bezüglich der Senkung der Luftschadstoff- und Lärmbelastung im Hauptverkehrsstraßennetz. Der Zielhorizont des StEP Verkehr ist mit dem Jahr 2025 eher langfristig angelegt, berücksichtigt aber mit seinem “Mobilitätsprogramm 2016” auch kurz- und mittelfristige Notwendigkeiten (weitere Informationen hier: Stadtentwicklungsplan Verkehr (SenStadtUm 2016b)) Der von der EU geforderte, standardisierte Luftreinhalteplan mit dem Titel „Luftreinhalteplan 2011-2017“ wurde vom Berliner Senat am 18.06.2013 beschlossen. Entsprechend den europaweiten Vorgaben müssen im Luftreinhalteplan Angaben zu den Schadstoffmessungen, zu den Ursachen für hohe Luftschadstoffbelastungen, zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte, zu den Schadstoffemissionen und dem Anteil der verschiedenen Verursacher (z.B. Industrie, Gewerbe, Hausheizung, Verkehr) an der Immission, zu den Maßnahmen und einem Zeitplan zur Umsetzung, sowie eine Prognose der damit erzielbaren Verbesserung gemacht werden. Der vorliegende Luftreinhalteplan gibt Aufschluss über die rechtlichen Rahmenbedingungen, informiert über die vorherrschende Situation und beschreibt die Ursachen der Luftbelastung. Die Maßnahmen leiten sich an der bisherigen Entwicklung der Luftsituation bis 2010 und den angenommen Trends bis 2020 ab. Schwerpunkt ist die Darlegung der Bandbreite möglicher Maßnahmen und deren Bewertung. Anhand der Wirkung dieser Maßnahmen wird eine Strategie für die Berliner Luftreinhalteplanung abgeleitet. Der Luftreinhalteplan dokumentiert, dass Berlin – wie viele andere deutsche und europäische Großstädte auch – bezüglich der Einhaltung der neuen EU-Grenzwerte vor einer Herausforderung steht. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich so zusammenfassen, dass der hausgemachte, nur durch Berliner Maßnahmen reduzierbare Teil der Belastung etwa 36 % der Feinstaubbelastung an einer Hauptverkehrsstraße ausmacht und sich aus dem urbanen Hintergrund (ca. 17 %) und den lokalen Quellen aus dem Straßenverkehr (ca. 19 %) zusammensetzt. Die urbane Hintergrundbelastung wird vorwiegend durch den Straßenverkehr (7,5 % der Gesamtbelastung von PM10) verursacht. Der Rest (9,5 %) stammt vorwiegend aus sonstigen Quellen (ca. 7,5 %, unter anderem Baustellentätigkeiten mit Transport, Holzverbrennung als Zusatzheizung in privaten Haushalten, Aufwirbelung durch starken Wind u. ä.) sowie aus der Berliner Wohnungsheizung und Industrie und Kraftwerken. Die Ergebnisse der Messungen der vergangenen Jahre und die für das Jahr 2015 durchgeführten umfangreichen Modellrechnungen lassen u.a. folgende Schlussfolgerungen zu: Die gemessene NO 2 -Belastung sowohl in den Berliner Vororten als auch in Wohngebieten und an Hauptverkehrsstraßen ist seit 2002 gleichbleibend hoch und liegt in Straßenschluchten fast durchgängig über dem Grenzwert zum Schutz der menschlichen Gesundheit von 40 µg/m³. Im Mittel wurden im Jahr 2014 an Hauptverkehrsstraßen Jahresmittelwerte von 52 µg/m³, in innerstädtischen Wohngebieten von 27 µg/m³ und am Stadtrand von 14 µg/m³ gemessen. Sehr ähnliche Werte wurden bereits 2002 beobachtet. Trotz Verbesserung der Abgastechnik der Fahrzeuge und trotz einer leichten Abnahme des Kfz-Verkehrs in Berlin hat sich die erwartete Abnahme der NO 2 -Immissionen nicht eingestellt. Einer der Gründe hierfür ist die starke Zunahme der Dieselfahrzeuge in Berlin. Hatten im Jahr 2002 noch ca. 14 % aller PKW und leichten Nutzfahrzeuge Dieselmotoren, so stieg der Anteil im Jahr 2014 auf ca. 35 . Dieselfahrzeuge stoßen wesentlich mehr Stickoxide aus als Benzinfahrzeuge. Auch der Anteil von NO 2 im Abgas hat sich in den letzten 10 Jahren von unter 10 auf über 40 % erhöht. Damit tragen Diesel-Kfz überproportional zur NO 2 -Belastung an Hauptverkehrsstraßen bei. Zudem hat sich gezeigt, dass Dieselfahrzeuge des neueren Abgasstandards Euro 5 zum Teil höhere NO x -Emissionen erzeugen als Dieselfahrzeuge mit dem älteren Euro-3- und 4-Standard. Im Gegensatz zu den Messungen der Schadstoffbelastung an Hauptverkehrsstraßen, zeigten die 2009 berechneten NO 2 -Prognosen für 2015 einen Rückgang von durchschnittlich 17 %. Auch die NO 2 -Belastung der innerstädtischen Wohngebiete sollte laut Prognoserechnungen von 2009 bis 2015 um mehr als 20 % abnehmen. Die Berechnungen von 2009 gingen von effizienten Abgasreinigungssystemen in Dieselfahrzeugen, vor allem der neueren Emissionsstandards (Euro 5 und Euro 6) aus. Der Euro-5-Standard wurde erst zum 01.01.2011 für Pkw mit Dieselmotor verpflichtend, sodass die Emissionsfaktoren dieser Fahrzeuge zum Zeitpunkt der Erstellung der Prognosen noch sehr unsicher waren. Für detailliertere Hinweise zu den Wirkungen von Luftschadstoffen, den gültigen gesetzlichen Regelungen und weiteren Hintergrundinformationen wird auf die Ausführungen im Umweltatlas-Begleittext der Ausgabe 2011 (SenStadtUm 2011) verwiesen.
Ausgangslage In der Vergangenheit stand die Senkung von Industrie- und Hausbrandemissionen im Zentrum der Luftreinhalteplanung. In diesen Bereichen konnten bedingt durch umfangreiche Sanierungserfolge und Stilllegungen große Minderungen der emittierten Luftschadstoffe erreicht werden. Verbesserungen wurden auch im Verkehrsbereich erzielt. Dessen ungeachtet ist – nicht nur in Berlin – der Verkehr die größte Einzelquelle für die aktuelle und zukünftige Luftschadstoffbelastung und damit das entscheidende Handlungsfeld der Luftreinhalteplanung. Die Raum- und Siedlungsstruktur in Berlin-Brandenburg ist infolge der historischen Entwicklungsbedingungen noch “verkehrssparsam” organisiert. Keine andere Region Deutschlands erreicht auch nur annähernd so günstige Voraussetzungen. Besondere Merkmale in Berlin sind die ausgeprägte polyzentrale Struktur, hohe Nutzungsdichten in der inneren Stadt und in Zentren der äußeren Stadt mit intensiver groß- und kleinräumiger Nutzungsmischung sowie eine im Großstadtvergleich sehr geringe Suburbanisierung; nur 20 % der Bevölkerung wohnen im Umland. Auch die Quote der Einpendler nach Berlin ist mit rund 10 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten gegenüber anderen Ballungsräumen sehr gering. Große Teile der peripherie-typischen Stadtstruktur liegen allerdings seit Bildung der Einheitsgemeinde “Groß-Berlin” im Jahre 1920 innerhalb der verwaltungsmäßigen Stadtgrenzen von Berlin. Seit 1990 erleben die Stadt und ihr engerer Verflechtungsraum mit Brandenburg erhebliche Veränderungen ihrer räumlichen Strukturen: Die Verteilungen von Bevölkerung, Betrieben und Arbeitsplätzen, wichtigen Orten des Einkaufs und der Freizeitaktivitäten bildeten sich, insbesondere im Ostteil der Stadt und im Umland neu heraus. Die Veränderungsdynamik hält unter Abschwächung an, z.T. gibt es bereits wieder eine “Rückbesinnung” auf die Vorteile innerstädtischen Wohnens und Einkaufens, ein Trend, der die Bemühungen um eine verkehrsreduzierende, kompakte Siedlungsentwicklung unterstützen kann. Die Stadt Berlin ist seit der Vereinigung mit einer erheblichen Zunahme des Verkehrs konfrontiert gewesen. Die Zahl der in Berlin zugelassenen Kraftfahrzeuge nahm von 1989 bis 2002, als mit 1 440 000 ein Höchststand erreicht wurde, um 23 % zu. Seitdem nahm diese Zahl über Jahre kontinuierlich ab und beträgt nunmehr nach einem neuerlichen leichten Anstieg 1.304.550 Kraftfahrzeuge (Stand 01.01.2011, vgl. Tabelle 1). Die Fahrleistung auf dem Berliner Straßennetz hat dabei jedoch laut Emissionskataster nur leicht von 12.641,3 Mill. Fahrzeug-km im Jahre 2005 auf 12.055,7 Mill. km im Jahre 2009 abgenommen (vgl. Tabelle 3). Auch in Zukunft ist jedoch ein Verkehrswachstum beim belastungsintensiven Straßen-Güterverkehr zu erwarten. Diese weitreichenden Veränderungen sind noch nicht abgeschlossen. Die Zunahme des überörtlichen Verkehrs wird u.a. durch den kontinuierlichen Ausbau des gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraumes Berlin-Brandenburg bestimmt, durch die Intensivierung der internationalen Wirtschaftsverflechtungen und in Berlin besonders durch die sich weiter verstärkenden Verflechtungen mit Ost-Europa. Beitrag des Kraftfahrzeugverkehrs zu den Luftschadstoffkonzentrationen, Verursacher und Trends In Berlin ist der Kraftfahrzeugverkehr seit einigen Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Karten 07.05.1 und 2 Strategische Lärmkarten Straßenverkehr (Ausgabe 2008 )), sondern auch der Luftverschmutzung , insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden. Tabelle 1 fasst die Emissionen aller Berliner Verursachergruppen für die Hauptschadstoffe seit 1989 zusammen. Seit dem Fall der Berliner Mauer im Jahre 1989 sind viele Industriebetriebe saniert oder stillgelegt worden und die Braunkohle als Brennstoff für die Öfen zur Beheizung der Berliner Wohnungen ist durch Heizöl-, Erdgas- oder Fernwärmeheizungen verdrängt worden (vgl. Karte 08.02.1 überwiegende Heizungsarten ). Während im Jahre 1989 noch der Hausbrand und die Industrie bedeutende Quellgruppen für die Schwefeldioxid- und Feinstaubbelastung waren, sind deren Emissionen stark vermindert worden. Zwischen 2000 und 2009 sind die Gesamtemissionen von Stickoxiden um fast 30 % und beim Feinstaub um über 20 % zurückgegangen. Auch die gesundheitlich bedenklichen Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge sind von 1989 bis 2009 um mehr als 80 % vermindert worden. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten erfassten Dieselruß – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein: die gemessene Ruß-Konzentration ist in der Frankfurter Allee im Berliner Bezirk Friedrichshain an der Messstelle 174 des Berliner Luftgüte-Messnetzes BLUME innerhalb des Zeitraumes 2000 – 2008 um 50 % gesunken (vgl. auch Auswertungen zur Karte 03.12.1, Station 174 ). Aber da sich die Feinstaubemissionen durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs in diesen 20 Jahren nur um 43 % vermindert haben, ist der Straßenverkehr nach den “sonstigen Quellen” der Hauptverursacher von Feinstaub in Berlin. Der berechnete Rückgang von 2008 auf 2009 beruht auf der Verwendung neuer, deutlich niedrigerer Emissionsfaktoren, faktisch dürfte die Emission im Wesentlichen nur entsprechend der Verkehrsabnahme gesunken sein, das wären vielleicht 10 %. Der Straßenverkehr einschließlich Abrieb und Aufwirbelung hatte 2009 einen Anteil von 29 % an den Feinstaubemissionen der PM10-Fraktion in Berlin, während die sonstigen Quellen 51 % verursachten (bei PM2,5-Feinstaub lag das Verhältnis bei 32 % zu 44 %). Bei den Stickoxiden hat zu Beginn der 90-er Jahre der Straßenverkehr die Industrieanlagen als Hauptverursacher bei den Berliner Quellen abgelöst. Der Straßenverkehr hatte 2009 einen Anteil von 40 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während die Industrieanlagen 35,2 % der Gesamtmenge emittierten. Vergleichsweise hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Vor allem hier würden unter gleichbleibenden (Trend-) Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleichbleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Um auf diese zum Teil stadtunverträglichen und gesundheitsrelevanten Entwicklungen Einfluss zu nehmen, wurden für Berlin zwei Planungsstrategien erarbeitet, die sich gegenseitig ergänzen: Stadtentwicklungsplan Verkehr Luftreinhalte- und Aktionsplan Berlin 2005-2010. Mit dem fortgeschriebenen Stadtentwicklungsplan Verkehr hat der Berliner Senat (mit Beschluss vom 29. März 2011) ein aktuelles Handlungskonzept vorgelegt, das die möglichen und notwendigen Schritte zur weiteren Entwicklung der Berliner Verkehrssysteme für die nächsten Jahre mit einer langfristigen strategischen Orientierung verbindet. Kern des Handlungskonzeptes bildet ein Katalog von Maßnahmen, die zuvor in ihrer Wirksamkeit, Akzeptanz und Finanzierbarkeit umfassend untersucht und abgestimmt wurden. Die Untersuchungen zum Luftreinhalteplan Berlin stützen sich, soweit dies die zukünftige Entwicklung des Verkehrs in Berlin und dem Umland betrifft, auf dieses langfristige Handlungskonzept. Eine der zentralen Teilstrategien des Stadtentwicklungsplans Verkehr „Gesundheit und Sicherheit“ berücksichtigt bereits eine Reihe von wichtigen Maßnahmen zur Begrenzung des Kfz-Verkehrszuwachses und der damit verbundenen Wirkungen bezüglich der Senkung der Luftschadstoff- und Lärmbelastung im Hauptverkehrsstraßennetz. Der Zielhorizont des StEP Verkehr ist mit dem Jahr 2025 eher langfristig angelegt, berücksichtigt aber mit seinem “Mobilitätsprogramm 2016” auch kurz- und mittelfristige Notwendigkeiten. Der von der EU geforderte, standardisierte Luftreinhalteplan wurde vom Berliner Senat im August 2005 beschlossen, eine Fortschreibung unter dem Titel “Luftreinhalteplan 2009-2020” in Vorbereitung. Entsprechend den europaweiten Vorgaben müssen im Luftreinhalteplan Angaben zu den Schadstoffmessungen, zu den Ursachen für hohe Luftschadstoffbelastungen, zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte, zu den Schadstoffemissionen und dem Anteil der verschiedenen Verursacher (z.B. Industrie, Gewerbe, Hausheizung, Verkehr) an der Immission, zu den Maßnahmen und einem Zeitplan zur Umsetzung, sowie eine Prognose der damit erzielbaren Verbesserung gemacht werden. Der vorliegende Luftreinhalteplan gibt Aufschluss über die rechtlichen Rahmenbedingungen, informiert über die vorherrschende Situation und beschreibt die Ursachen der Luftbelastung. Die Maßnahmen leiten sich an der bisherigen Entwicklung der Luftsituation bis 2010 und den angenommen Trends bis 2020 ab. Schwerpunkt ist die Darlegung der Bandbreite möglicher Maßnahmen und deren Bewertung. Anhand der Wirkung dieser Maßnahmen wird eine Strategie für die Berliner Luftreinhalteplanung abgeleitet. Der Luftreinhalteplan dokumentiert, dass Berlin – wie viele andere deutsche und europäische Großstädte auch – bezüglich der Einhaltung der neuen EU-Grenzwerte vor einer Herausforderung steht. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich so zusammenfassen, dass der hausgemachte, nur durch Berliner Maßnahmen reduzierbare Teil der Belastung etwa die Hälfte der Feinstaubbelastung an einer Hauptverkehrsstraße ausmacht und sich aus dem urbanen Hintergrund und den lokalen Quellen zusammensetzt. Die urbane Hintergrundbelastung wird vorwiegend durch den Straßenverkehr (16 % der Gesamtbelastung von PM10) verursacht. Der Rest (11 %) stammt zu etwa gleichen Teilen aus der Berliner Wohnungsheizung, Industrie/Kraftwerken, Bautätigkeit und sonstigen Quellen in der Stadt. Die Ergebnisse der Messungen der vergangenen Jahre und die für das Jahr 2009 durchgeführten Modellrechnungen lassen u.a. folgende Schlussfolgerungen zu: Der mehrjährige Trend der Feinstaub- und Stickstoffdioxidbelastung zeigt kaum nach unten. Sowohl die hohen Werte für PM10 in 2005 und 2006 als auch der Rückgang in den Jahren 2007 und 2008 bzw. der Wiederanstieg 2009 und 2010 zeigen eine starke wetterbedingte Komponente. Die Jahresmittelwerte, aber mehr noch die Anzahl der Überschreitungen des Grenzwerts für das Tagesmittel hängen sehr stark von den meteorologischen Ausbreitungsbedingungen und der Häufigkeit von austauscharmen Hochdruckwetterlagen mit südlichen bis östlichen Winden ab. Beim Stickstoffdioxid ist diese starke Abhängigkeit so nicht gegeben. Die weiterhin stagnierende Entwicklung der Immissionswerte wird eher durch Einflüsse der Fahrzeugflotte selbst bestimmt. Insgesamt zeigt sich die NO 2 -Belastung der letzten Jahre wesentlicher resistenter gegenüber Luftreinhaltemaßnahmen als die PM10-belastung.Insbesondere lagen sie selbst in den Jahren mit den günstigsten meteorologischen Ausbreitungsbedingungen an allen Straßenstandorten noch über dem seit dem 01.01.2010 gültigen Grenzwert für das Jahresmittel. Überschreitungen der Grenzwerte für Feinstaub (24h-Wert) und Stickstoffdioxid (Jahreswert) traten 2010 an allen verkehrsnahen Messorten auf. Die Rechnungen für 2009 und Stickstoffdioxid zeigen Überschreitungen im Hauptstraßennetz, insbesondere in der Innenstadt auf einer Gesamtlänge von rund 55 km, während der (berechnete) Jahresmittelwert für PM10 nur an wenigen Stelle den Grenzwert von 40µg/m 3 überschreitet. Aus diesen Arbeiten kann abgeleitet werden, dass in Berlin auch weiterhin die beiden problematischsten Schadstoffe NO 2 und PM10 sind. Wegen ihrer gesundheitlichen Wirkung müssen für diese Stoffe in der Europäischen Union und in Deutschland strenge Grenzwerte eingehalten werden. Wirkungen Stickoxide sind Säurebildner. Sie sind schädlich für die menschliche Gesundheit, bewirken Schäden an Pflanzen, Bauwerken und Denkmälern und sind wesentlich an der übermäßigen Bildung von bodennahem Ozon und anderen gesundheitsschädlichen Oxidantien während sommerlicher Hitzeperioden beteiligt. Bei Menschen und Tieren führen Stickoxide und insbesondere Stickstoffdioxid zu Reizungen der Schleimhäute im Atemtrakt und können das Infektionsrisiko erhöhen (vgl. Kühling 1986). Auch Zellveränderungen wurden beobachtet (BMUNR 1987). Verschiedene epidemiologische Untersuchungen haben einen Zusammenhang zwischen Verschlechterungen der Lungenfunktion, Atemwegssymptomen und erhöhter Stickstoffdioxidkonzentration gezeigt (vgl. Nowak et al. 1994). Dieselruß ist ein wesentlicher Bestandteil von Feinstaub (PM10) in den Abgasen der Kraftfahrzeuge und birgt zum einen als Trägerstoff für polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) ein Krebsrisiko, gilt aber auch für sich gesehen als mögliche Ursache für Lungen- und Blasenkarzinome (vgl. Kalker 1993). Außerdem stehen ultrafeine Partikel wie Dieselrußpartikel, die kleiner als 0,1 µm sind, im Verdacht, das Risiko für Herz-Kreislauferkrankungen zu erhöhen. Gesetzliche Regelungen und Grenzwerte Die Beurteilung der Luftbelastung durch den Kraftfahrzeugverkehr ist für die Immissionsschutzbehörden erst ab 1985 konkretisierbar geworden, nachdem die Europäische Gemeinschaft in der “Richtlinie des Rates vom 7. März 1985 über Luftqualitätsnormen für Stickstoffdioxid” (Richtlinie 85/203/EWG) Grenz- und Leitwerte für diesen Schadstoff festgelegt hat, außerdem schrieb sie vor, dass die Konzentration in Straßenschluchten und an Verkehrsbrennpunkten gemessen werden soll. Aufgrund einer Vielzahl neuer Erkenntnisse zu diesem und den anderen Luftschadstoffen entstand die 1996 in Kraft getretene “Richtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität“ (die so genannte “Rahmenrichtlinie”). In dieser Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens so genannte “Tochterrichtlinien” vorzulegen, in denen Grenzwerte und Details zu Mess- und Beurteilungsvorschriften für eine vorgegebene Liste von Komponenten festgelegt werden. Inzwischen sind drei Tochterrichtlinien in Kraft getreten: am 19. Juli 1999 die Richtlinie 99/30/EG mit Grenzwerten für Schwefeldioxid, Feinstaub (PM10), Stickstoffdioxid und Blei am 13. Dezember 2000 die Richtlinie 2000/69/EG mit Grenzwerten für Benzol und Kohlenmonoxid am 9. Februar 2002 die Richtlinie 2002/3/EG über bodennahes Ozon zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte am 15. Dezember 2004 die Richtlinie 2004/107/EC mit Grenzwerten für Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen. Zur Überführung der ersten beiden Tochterrichtlinien in deutsches Recht blieben jeweils zwei Jahre Zeit, die mit der 7. Novelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) vom September 2002, bezüglich der 1. Tochterrichtlinie deutlich überschritten wurde. Die Ozonrichtlinie ist mit der 33. Verordnung zum BImSchG in deutsches Recht übernommen worden. Kernstück der Luftqualitätsrichtlinien sind die Immissionsgrenzwerte, die “innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erreicht werden müssen und danach nicht überschritten werden” dürfen. Die einzuhaltenden Schadstoffkonzentrationen und der Zeitpunkt, bis zu dem die Grenzwerte eingehalten werden müssen, sind in den Tochterrichtlinien bzw. in der 22. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgelegt. Tabelle 3 zeigt die entsprechenden Werte für die Luftschadstoffe mit dem größten Problempotential für Berlin, PM2,5, PM10 und Stickstoffdioxid. Auf europäischer Ebene regelt die EU-Richtlinie 2008/50 die Beurteilung der Luftqualität anhand festgelegter Grenz- und Zielwerte für alle relevanten Schadstoffe einschließlich der Bestimmung einheitlicher Methoden und Kriterien. Erstmals werden Luftqualitätswerte für die besonders gesundheitsschädlichen kleinen Feinstäube (Durchmesser kleiner als 2,5 Mikrometer; PM2.5) festgesetzt. National dient die 39. BImSchV – Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen – der Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinie 2008/50/EG. Gleichzeitig wurden die Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) und die Verordnung zur Verminderung von Sommersmog, Versauerung und Nährstoffeinträgen (33. BImSchV) durch die 39. BImSchV aufgehoben. Berlin gilt nach § 11 der 39. BImSchV als Ballungsraum, für den die Luftqualität jährlich beurteilt und gegebenenfalls Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte ergriffen werden müssen. Als Plangebiet für die mögliche Aufstellung eines Luftreinhalteplanes wurde das ganze Stadtgebiet festgelegt. Grenzwertüberschreitungen treten im Stadtgebiet überall, insbesondere an Hauptverkehrsstraßen auf. Daher macht eine Beschränkung des Plangebietes auf Teile des Stadtgebietes oder die Aufteilung in mehrere Plangebiete keinen Sinn. Umsetzungsprobleme der Richtlinie 99/33/EG und der 39. BImSchV am Beispiel der PM10-Belastung in der Stadt In der Nähe hoher Schadstoffemissionen, wie z.B. in verkehrsreichen Straßenschluchten, treten auch hohe Immissionskonzentrationen auf. Anders als in den meisten Industriegebieten sind in verkehrsreichen Straßen viele Menschen – ob als Anwohner, Kunden oder Beschäftigte – einer erhöhten Schadstoffbelastung ausgesetzt. Um der Vorgabe der Europäischen Richtlinien nach Einhaltung der Grenzwerte am Ort der höchsten Exposition Rechnung zu tragen, ist eine möglichst lückenlose Quantifizierung der Schadstoffbelastung notwendig. Dazu wurden in Berlin die im letzten Abschnitt beschriebenen Messungen mit Modellrechnungen in allen verkehrsreichen Straßen, in denen Grenzwerte potenziell überschritten werden, ergänzt. Allerdings spielt selbst in einer verkehrsbelasteten Straßenschlucht der Anteil der durch die übrigen Quellen in der Stadt oder durch Ferntransport von Schadstoffen erzeugten Vorbelastung eine wichtige Rolle. Deshalb wurde für die Planung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in Berlin ein System von Modellen angewandt, das über die Ebenen Straßenschlucht städtische und regionale Hintergrundbelastung sowohl den großräumigen Einfluss weit entfernter Quellen als auch den Beitrag aller Emittenten im Stadtgebiet bis hinein in verkehrsreiche Straßenschluchten berechnen kann. Aus den oben genannten Untersuchungen zur Herkunft der Feinstaubbelastung in Berlin entstand das wiedergegebene vereinfachte Schema in Abbildung 1, das die räumliche Verteilung der PM10-Konzentration in Berlin und Umgebung verdeutlichen soll. Es existiert ein großräumig verteilter Hintergrundpegel (grüne Fläche), der anhand von Messungen an mehreren ländlichen Stationen in Brandenburg im Jahr 2002 knapp 20 µg/m³ beträgt. Dieser als regionale Hintergrundbelastung bezeichnete Anteil ist, wie die großräumigen Modellergebnisse zeigen, außerhalb der Städte relativ gleichmäßig verteilt. Darauf addiert sich der hausgemachte, durch Berliner Schadstoffquellen verursachte Teil der PM10-Belastung. Er lässt sich unterteilen: in den Beitrag, der durch Überlagerung der Emissionen aller Berliner Quellen (Verkehr, Kraftwerke, Industrie, Wohnungsheizung) zustande kommt (blaue Fläche). Zusammen mit dem regionalen Hintergrund entspricht dies der Feinstaubkonzentration, die in innerstädtischen Wohngebieten fernab vom Straßenverkehr und Industrie gemessen wird; in den zusätzlichen Beitrag, den lokale Emittenten, wie z.B. der Autoverkehr in der Frankfurter Allee, in der unmittelbaren Umgebung der Quelle verursachen (rote Spitzen). In der Summe zeigt sich für Berlin, dass knapp die Hälfte der PM10-Belastung an verkehrsnahen Messstellen in der Innenstadt aus dem regionalen Hintergrund und der übrige (hausgemachte) Anteil der Feinstaubbelastung jeweils zur Hälfte durch einen Beitrag des lokalen Verkehrs und die Schadstoffquellen im übrigen Stadtgebiet verursacht wird. Nur dieser Anteil kann durch lokale Maßnahmen in Berlin beeinflusst werden.
Ausgangslage In der Vergangenheit stand die Senkung von Industrie- und Hausbrandemissionen im Zentrum der Luftreinhalteplanung. In diesen Bereichen konnten bedingt durch umfangreiche Sanierungserfolge und Stilllegungen große Minderungen der emittierten Luftschadstoffe erreicht werden. Verbesserungen wurden auch im Verkehrsbereich erzielt. Dessen ungeachtet ist – nicht nur in Berlin – der Verkehr die größte Einzelquelle für die aktuelle und zukünftige Luftschadstoffbelastung und damit das entscheidende Handlungsfeld der Luftreinhalteplanung. Die Raum- und Siedlungsstruktur in Berlin-Brandenburg ist infolge der historischen Entwicklungsbedingungen noch “verkehrssparsam” organisiert. Keine andere Region Deutschlands erreicht auch nur annähernd so günstige Voraussetzungen. Besondere Merkmale in Berlin sind die ausgeprägte polyzentrale Struktur, hohe Nutzungsdichten in der inneren Stadt und in Zentren der äußeren Stadt mit intensiver groß- und kleinräumiger Nutzungsmischung sowie eine im Großstadtvergleich sehr geringe Suburbanisierung; nur 20 % der Bevölkerung wohnen im Umland. Große Teile der peripherie-typischen Stadtstruktur liegen allerdings seit Bildung der Einheitsgemeinde “Groß-Berlin” im Jahre 1920 innerhalb der verwaltungsmäßigen Stadtgrenzen von Berlin. Seit 1990 erleben die Stadt und ihr engerer Verflechtungsraum mit Brandenburg erhebliche Veränderungen ihrer räumlichen Strukturen: Die Verteilungen von Bevölkerung, Betrieben und Arbeitsplätzen, wichtigen Orten des Einkaufs und der Freizeitaktivitäten bildeten sich, insbesondere im Ostteil der Stadt und im Umland neu heraus. Die Veränderungsdynamik hält unter Abschwächung an. Die Stadt Berlin ist seit der Vereinigung mit einer erheblichen Zunahme des Verkehrs konfrontiert. Die Zahl der in Berlin zugelassenen Kraftfahrzeuge nahm von 1989 bis 2002, als mit 1 440 000 ein Höchststand erreicht wurde, um 23 % zu. Seitdem nimmt diese Zahl kontinuierlich ab und beträgt nunmehr 1 291 000 Kraftfahrzeuge (Stand 30.06.2008). Die Fahrleistung auf dem Berliner Straßennetz hat jedoch nicht abgenommen, da die Zahl der Pendler aus dem Berliner Umland und die pro Fahrzeug zurückgelegten Strecken zugenommen haben. Auch in Zukunft ist ein Verkehrswachstum, insbesondere beim belastungsintensiven Straßen-Güterverkehr zu erwarten. Diese weitreichenden Veränderungen sind noch nicht abgeschlossen. Die Zunahme des Verkehrs wird u.a. durch den kontinuierlichen Ausbau des gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraumes Berlin-Brandenburg bestimmt, durch die Intensivierung der internationalen Wirtschaftsverflechtungen und in Berlin besonders durch die sich weiter verstärkenden Verflechtungen mit Ost-Europa. Beitrag des Kraftfahrzeugverkehrs zu den Luftschadstoffkonzentrationen, Verursacher und Trends In Berlin ist der Kraftfahrzeugverkehr seit einigen Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Karten 07.05.1 und 2 Strategische Lärmkarten Straßenverkehr (Ausgabe 2008)), sondern auch der Luftverschmutzung , insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden. Tabelle 1 fasst die Emissionen aller Berliner Verursachergruppen für die Hauptschadstoffe seit 1989 zusammen. Seit dem Fall der Berliner Mauer im Jahre 1989 sind viele Industriebetriebe saniert oder stillgelegt worden und die Braunkohle als Brennstoff für die Öfen zur Beheizung der Berliner Wohnungen ist durch Heizöl-, Erdgas- oder Fernwärmeheizungen verdrängt worden (vgl. Karte 08.02.1 überwiegende Heizungsarten (Ausgabe 2009, in Vorbereitung)). Während im Jahre 1989 noch der Hausbrand und die Industrie bedeutende Quellgruppen für die Schwefeldioxid- und Feinstaubbelastung waren, sind deren Emissionen stark vermindert worden. Zwischen 2000 und 2005 sind die Gesamtemissionen von Stickoxiden um fast 30 % und beim Feinstaub um über 20 % zurückgegangen. Auch die Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge sind von 1989 bis 2005 um mehr als 80 % vermindert worden. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten gemessenen Dieselruß – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein: die gemessene Ruß-Konzentration ist in der Frankfurter Allee im Berliner Bezirk Friedrichshain an der Messstelle 174 des Berliner Luftgütemessnetzes BLUME innerhalb der letzten 6 Jahre um fast 40 % gesunken. Aber da sich die Feinstaubemission durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs in dieser Zeit kaum vermindert hat, ist der Straßenverkehr nach den sonstigen Quellen der Hauptverursacher von Feinstaub (PM10) in Berlin. Der Straßenverkehr hat einen Anteil von 34 % an den Feinstaubemissionen in Berlin, während die sonstigen Quellen 40% verursachen. Bei den Stickoxiden hat zu Beginn der 90er Jahre der Straßenverkehr die Industrieanlagen als Hauptverursacher bei den Berliner Quellen abgelöst. Der Straßenverkehr hat 2005 einen Anteil von 53 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während die Industrieanlagen 30 % der Gesamtmenge emittieren. Vergleichsweise besonders hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Gerade hier würden unter gleichbleibenden (Trend-) Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleichbleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Um auf diese zum Teil stadtunverträglichen und gesundheitsrelevanten Entwicklungen Einfluss zu nehmen, wurden für Berlin zwei Planungsstrategien erarbeitet, die sich gegenseitig ergänzen: Stadtentwicklungsplan Verkehr Luftreinhalte- und Aktionsplan Berlin 2005-2010 . Mit dem Stadtentwicklungsplan Verkehr hat der Berliner Senat (mit Beschluss vom 8. Juli 2003) ein Handlungskonzept vorgelegt, das die möglichen und notwendigen Schritte zur weiteren Entwicklung der Berliner Verkehrssysteme für die nächsten Jahre mit einer langfristigen strategischen Orientierung verbindet. Kern des Handlungskonzeptes bildet ein Katalog von Maßnahmen, die zuvor in ihrer Wirksamkeit, Akzeptanz und Finanzierbarkeit umfassend untersucht und abgestimmt wurden. Die Untersuchungen zum Luftreinhalteplan Berlin stützen sich, soweit dies die zukünftige Entwicklung des Verkehrs in Berlin und dem Umland betrifft, auf dieses langfristige Handlungskonzept. Eine der zentralen Teilstrategien des Stadtentwicklungsplans Verkehr „Gesundheit und Sicherheit“ berücksichtigt bereits eine Reihe von wichtigen Maßnahmen zur Begrenzung des Kfz-Verkehrszuwachses und der damit verbundenen Wirkungen bezüglich der Senkung der Luftschadstoff- und Lärmbelastung im Hauptverkehrsstraßennetz. Die Umsetzung der Maßnahmen des Stadtentwicklungsplans Verkehr ist bis 2015 vorgesehen. Der von der EU geforderte, standardisierte Luftreinhalteplan wurde vom Berliner Senat im August 2005 beschlossen. Entsprechend den europaweiten Vorgaben müssen im Luftreinhalteplan Angaben zu den Schadstoffmessungen, zu den Ursachen für hohe Luftschadstoffbelastungen, zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte, zu den Schadstoffemissionen und dem Anteil der verschiedenen Verursacher (z.B. Industrie, Gewerbe, Hausheizung, Verkehr) an der Immission, zu den Maßnahmen und einem Zeitplan zur Umsetzung, sowie eine Prognose der damit erzielbaren Verbesserung gemacht werden. Der vorliegende Luftreinhalteplan gibt Aufschluss über die rechtlichen Rahmenbedingungen, informiert über die vorherrschende Situation und beschreibt die Ursachen der Luftbelastung. Die Maßnahmen leiten sich an der künftigen Entwicklung der Luftsituation bis 2010 ab. Schwerpunkt ist die Darlegung der Bandbreite möglicher Maßnahmen und deren Bewertung. Anhand der Wirkung dieser Maßnahmen wird eine Strategie für die Berliner Luftreinhalteplanung abgeleitet. Der Luftreinhalteplan dokumentiert, dass Berlin – wie viele andere deutsche und europäische Großstädte auch – bezüglich der Einhaltung der neuen EU-Grenzwerte vor einer Herausforderung steht. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich so zusammenfassen, dass der hausgemachte, nur durch Berliner Maßnahmen reduzierbare Teil der Belastung etwa die Hälfte der Feinstaubbelastung an einer Hauptverkehrsstraße ausmacht und sich aus dem urbanen Hintergrund und den lokalen Quellen zusammensetzt. Die urbane Hintergrundbelastung wird vorwiegend durch den Straßenverkehr (16% der Gesamtbelastung von PM10) verursacht. Der Rest (11%) stammt zu etwa gleichen Teilen aus der Berliner Wohnungsheizung, Industrie/Kraftwerken, Bautätigkeit und sonstigen Quellen in der Stadt. Die Ergebnisse der Messungen der vergangenen Jahre und die für das Jahr 2005 durchgeführten Modellrechnungen lassen u.a. folgende Schlussfolgerungen zu: Der mehrjährige Trend der Feinstaub- und Stickstoffdioxidbelastung zeigt kaum nach unten. Die hohen PM10-Werte in 2005 und 2006 sowie der Rückgang in 2007 und 2008 sind vorwiegend wetterbedingt. Überschreitungen der Grenzwerte für Feinstaub (24h-Wert) und Stickstoffdioxid (Jahreswert) traten 2005 und 2006 an allen verkehrsnahen Messorten auf. Die Rechnungen für 2005 zeigen verbreitet Überschreitungen im gesamten Hauptstraßennetz, insbesondere in der Innenstadt. Aus diesen Arbeiten kann abgeleitet werden, dass in Berlin die beiden problematischsten Schadstoffe NO 2 und PM10 sind. Wegen ihrer gesundheitlichen Wirkung müssen für diese Stoffe in der Europäischen Union und in Deutschland strenge Grenzwerte eingehalten werden. Wirkungen Stickoxide sind Säurebildner. Sie sind schädlich für die menschliche Gesundheit, bewirken Schäden an Pflanzen, Bauwerken und Denkmälern und sind wesentlich an der übermäßigen Bildung von bodennahem Ozon und anderen gesundheitsschädlichen Oxidantien während sommerlicher Hitzeperioden beteiligt. Bei Menschen und Tieren führen Stickoxide und insbesondere Stickstoffdioxid zu Reizungen der Schleimhäute im Atemtrakt und können das Infektionsrisiko erhöhen (vgl. Kühling 1986). Auch Zellveränderungen wurden beobachtet (BMUNR 1987). Verschiedene epidemiologische Untersuchungen haben einen Zusammenhang zwischen Verschlechterungen der Lungenfunktion, Atemwegssymptomen und erhöhter Stickstoffdioxidkonzentration gezeigt (vgl. Nowak et al. 1994). Dieselruß ist ein wesentlicher Bestandteil von Feinstaub (PM10) in den Abgasen der Kraftfahrzeuge und birgt zum einen als Trägerstoff für polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) ein Krebsrisiko, gilt aber auch für sich gesehen als mögliche Ursache für Lungen- und Blasenkarzinome (vgl. Kalker 1993). Außerdem stehen ultrafeine Partikel wie Dieselrußpartikel, die kleiner als 0,1 µm sind, im Verdacht, das Risiko für Herz-Kreislauferkrankungen zu erhöhen. Gesetzliche Regelungen und Grenzwerte Die Beurteilung der Luftbelastung durch den Kraftfahrzeugverkehr ist für die Immissionsschutzbehörden erst ab 1985 konkretisierbar geworden, nachdem die Europäische Gemeinschaft in der “Richtlinie des Rates vom 7. März 1985 über Luftqualitätsnormen für Stickstoffdioxid” (Richtlinie 85/203/EWG) Grenz- und Leitwerte für diesen Schadstoff festgelegt hat, außerdem schrieb sie vor, dass die Konzentration in Straßenschluchten und an Verkehrsbrennpunkten gemessen werden soll. Aufgrund einer Vielzahl neuer Erkenntnisse zu diesem und den anderen Luftschadstoffen entstand die 1996 in Kraft getretene “Richtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität (die so genannte “Rahmenrichtlinie”). In dieser Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens so genannte “Tochterrichtlinien” vorzulegen, in denen Grenzwerte und Details zu Mess- und Beurteilungsvorschriften für eine vorgegebene Liste von Komponenten festgelegt werden. Inzwischen sind vier Tochterrichtlinien in Kraft getreten: am 19. Juli 1999 die Richtlinie 99/30/EG mit Grenzwerten für Schwefeldioxid, Feinstaub (PM10), Stickstoffdioxid und Blei am 13. Dezember 2000 die Richtlinie 2000/69/EG mit Grenzwerten für Benzol und Kohlenmonoxid am 9. Februar 2002 die Richtlinie 2002/3/EG über bodennahes Ozon zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte am 15. Dezember 2004 die Richtlinie 2004/107/EC mit Grenzwerten für Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen. Zur Überführung der ersten beiden Tochterrichtlinien in deutsches Recht blieben jeweils zwei Jahre Zeit, die mit der 7. Novelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) vom September 2002, bezüglich der 1. Tochterrichtlinie deutlich überschritten wurde. Die neue Ozonrichtlinie ist inzwischen mit der neuen 33. Verordnung zum BImSchG in deutsches Recht übernommen worden. Kernstück der Luftqualitätsrichtlinien sind die Immissionsgrenzwerte, die “innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erreicht werden müssen und danach nicht überschritten werden” dürfen. Die einzuhaltenden Schadstoffkonzentrationen und der Zeitpunkt, bis zu dem die Grenzwerte eingehalten werden müssen, sind in den Tochterrichtlinien bzw. in der 22. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgelegt. In einer neuen EU-Richtlinie 2008/50 werden neue Grenz- und Richtwerte für sehr feinen Feinstaub PM2,5 (mit Partikeldurchmesser unter 2,5µm) festgelegt und die Einhaltungsfrist für die NO 2 - und PM10-Grenzwerte unter bestimmten Voraussetzungen um bis zu 5 Jahre verlängert. Berlin gilt nach § 1 der 22. BImSchV als Ballungsraum, für den die Luftqualität jährlich beurteilt und gegebenenfalls Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte ergriffen werden müssen. Als Plangebiet für die mögliche Aufstellung eines Luftreinhalteplanes wurde das ganze Stadtgebiet festgelegt. Grenzwertüberschreitungen treten im Stadtgebiet überall, insbesondere an Hauptverkehrsstraßen auf. Daher macht eine Beschränkung des Plangebietes auf Teile des Stadtgebietes oder die Aufteilung in mehrere Plangebiete keinen Sinn. Umsetzungsprobleme der Richtlinie 99/33/EG und der 22. BImSchV am Beispiel der PM10-Belastung in der Stadt In der Nähe hoher Schadstoffemissionen, wie z.B. in verkehrsreichen Straßenschluchten, treten auch hohe Immissionskonzentrationen auf. Anders als in den meisten Industriegebieten sind in verkehrsreichen Straßen viele Menschen – ob als Anwohner, Kunden oder Beschäftigte – einer erhöhten Schadstoffbelastung ausgesetzt. Um der Vorgabe der Europäischen Richtlinien nach Einhaltung der Grenzwerte am Ort der höchsten Exposition Rechnung zu tragen, ist eine möglichst lückenlose Quantifizierung der Schadstoffbelastung notwendig. Dazu wurden in Berlin die im letzten Abschnitt beschriebenen Messungen mit Modellrechnungen in allen verkehrsreichen Straßen, in denen Grenzwerte potentiell überschritten werden, ergänzt. Allerdings spielt selbst in einer verkehrsbelasteten Straßenschlucht der Anteil der durch die übrigen Quellen in der Stadt oder durch Ferntransport von Schadstoffen erzeugten Vorbelastung eine wichtige Rolle. Deshalb wurde für die Planung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in Berlin ein System von Modellen angewandt, das über die Ebenen Straßenschlucht städtische und regionale Hintergrundbelastung sowohl den großräumigen Einfluss weit entfernter Quellen als auch den Beitrag aller Emittenten im Stadtgebiet bis hinein in verkehrsreiche Straßenschluchten berechnen kann. Aus den oben genannten Untersuchungen zur Herkunft der Feinstaubbelastung in Berlin entstand das wiedergegebene vereinfachte Schema in Abbildung 1, das die räumliche Verteilung der PM10-Konzentration in Berlin und Umgebung verdeutlichen soll. Es existiert ein großräumig verteilter Hintergrundpegel (grüne Fläche), der anhand von Messungen an mehreren ländlichen Stationen in Brandenburg im Jahr 2002 knapp 20 µg/m³ beträgt. Dieser als regionale Hintergrundbelastung bezeichnete Anteil ist, wie die großräumigen Modellergebnisse zeigen, außerhalb der Städte relativ gleichmäßig verteilt. Darauf addiert sich der hausgemachte, durch Berliner Schadstoffquellen verursachte Teil der PM10-Belastung. Er lässt sich unterteilen: in den Beitrag, der durch Überlagerung der Emissionen aller Berliner Quellen (Verkehr, Kraftwerke, Industrie, Wohnungsheizung) zustande kommt (blaue Fläche). Zusammen mit dem regionalen Hintergrund entspricht dies der Feinstaubkonzentration, die in innerstädtischen Wohngebieten fernab vom Straßenverkehr und Industrie gemessen wird; in den zusätzlichen Beitrag, den lokale Emittenten, wie z.B. der Autoverkehr in der Frankfurter Allee, in der unmittelbaren Umgebung der Quelle verursachen (rote Spitzen). In der Summe zeigt sich für Berlin, dass knapp die Hälfte der PM10-Belastung an verkehrsnahen Messstellen in der Innenstadt aus dem regionalen Hintergrund und der übrige (hausgemachte) Anteil der Feinstaubbelastung jeweils zur Hälfte durch einen Beitrag des lokalen Verkehrs und die Schadstoffquellen im übrigen Stadtgebiet verursacht wird. Nur dieser Anteil kann durch lokale Maßnahmen in Berlin beeinflusst werden.
Ausgangslage In der Vergangenheit stand die Senkung von Industrie- und Hausbrandemissionen im Zentrum der Luftreinhalteplanung. In diesen Bereichen konnten bedingt durch umfangreiche Sanierungserfolge und Stilllegungen große Minderungen der emittierten Luftschadstoffe erreicht werden. Verbesserungen wurden auch im Verkehrsbereich erzielt. Dessen ungeachtet ist – nicht nur in Berlin – der Verkehr die größte Einzelquelle für die aktuelle und zukünftige Luftschadstoffbelastung und damit das entscheidende Handlungsfeld der Luftreinhalteplanung. Die Raum- und Siedlungsstruktur in Berlin-Brandenburg ist infolge der historischen Entwicklungsbedingungen noch “verkehrssparsam” organisiert. Keine andere Region Deutschlands erreicht auch nur annähernd so günstige Voraussetzungen. Besondere Merkmale in Berlin sind die ausgeprägte polyzentrale Struktur, hohe Nutzungsdichten in der inneren Stadt und in Zentren der äußeren Stadt mit intensiver groß- und kleinräumiger Nutzungsmischung sowie eine im Großstadtvergleich sehr geringe Suburbanisierung; nur 20 % der Bevölkerung wohnen im Umland. Große Teile der peripherie-typischen Stadtstruktur liegen allerdings seit Bildung der Einheitsgemeinde “Groß-Berlin” im Jahre 1920 innerhalb der verwaltungsmäßigen Stadtgrenzen von Berlin. Seit 1990 erleben die Stadt und ihr engerer Verflechtungsraum mit Brandenburg erhebliche Veränderungen ihrer räumlichen Strukturen: Die Verteilungen von Bevölkerung, Betrieben und Arbeitsplätzen, wichtigen Orten des Einkaufs und der Freizeitaktivitäten bildeten sich, insbesondere im Ostteil der Stadt und im Umland neu heraus. Die Veränderungsdynamik hält unter Abschwächung an. Die Stadt Berlin ist seit der Vereinigung mit einer erheblichen Zunahme des Verkehrs konfrontiert. So hat alleine die Zahl der in Berlin zugelassenen Kraftfahrzeuge seit 1989 um 45 % auf nunmehr 1.534.530 Kraftfahrzeuge zugenommen (alle angemeldeten Kraftfahrzeuge nach Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) zum 31.12.2004, KFZ im Verkehr ohne Anhänger und stillgelegte KFZ und Anhänger 1.263.203). Auch für die Zukunft wird ein weiteres Verkehrswachstum, insbesondere beim belastungsintensiven Straßen-Güterverkehr erwartet. Diese weitreichenden Veränderungen sind noch nicht abgeschlossen. Die Zunahme des Verkehrs wird u.a. durch den kontinuierlichen Ausbau des gemeinsamen Lebens- und Wirtschaftsraumes Berlin-Brandenburg bestimmt, durch die Intensivierung der internationalen Wirtschaftsverflechtungen und in Berlin besonders durch die sich weiter verstärkenden Verflechtungen mit Ost-Europa. Beitrag des Kraftfahrzeugverkehrs zu den Luftschadstoffkonzentrationen, Verursacher und Trends In Berlin ist der Kraftfahrzeugverkehr seit einigen Jahren in wesentlichen Problembereichen ein erheblicher Verursacher nicht nur der Lärmimmissionen (siehe auch Karte 07.02 Straßenverkehrslärm (Ausgabe 2005)), sondern auch der Luftverschmutzung , insbesondere seit die anderen Verursachergruppen in ihrem Beitrag zur Luftverschmutzung in Berlin wesentlich reduziert wurden. Tabelle 1 fasst die Emissionen aller Berliner Verursachergruppen für die Hauptschadstoffe seit 1989 zusammen. Seit dem Fall der Berliner Mauer im Jahre 1989 sind viele Industriebetriebe saniert oder stillgelegt worden und die Braunkohle als Brennstoff für die Öfen zur Beheizung der Berliner Wohnungen ist durch Heizöl-, Erdgas- oder Fernwärmeheizungen verdrängt worden. Während im Jahre 1989 noch der Hausbrand und die Industrie bedeutende Quellgruppen für die Schwefeldioxid- und Feinstaubbelastung waren, sind deren Emissionen stark vermindert worden. Auch zwischen 2000 und 2002 sind die Gesamtemissionen von Stickoxiden um fast 25 % und beim Feinstaub um über 10 % zurückgegangen. Auch die Feinstaubemissionen aus dem Auspuff der Kraftfahrzeuge sind von 1989 bis 2002 um mehr als 80 % vermindert worden. Dies stimmt sehr gut mit den Messungen des in den Straßenschluchten gemessenen Dieselruß – dem Hauptbestandteil der Partikelemission aus dem Auspuff – überein: die gemessene Ruß-Konzentration ist in der Frankfurter Allee im Berliner Bezirk Friedrichshain an der Messstelle 174 des Berliner Luftgütemessnetzes BLUME innerhalb der letzten 6 Jahre um fast 40 % gesunken. Aber da sich die Feinstaubemission durch Abrieb und Aufwirbelung des Straßenverkehrs in dieser Zeit kaum vermindert hat, ist der Straßenverkehr nach den sonstigen Quellen der Hauptverursacher von Feinstaub in Berlin. Der Straßenverkehr hat einen Anteil von 34 % an den Feinstaubemissionen in Berlin, während die sonstigen Quellen 40% verursachen. Bei den Stickoxiden hat zu Beginn der 90-er Jahre der Straßenverkehr die Industrieanlagen als Hauptverursacher bei den Berliner Quellen abgelöst. Der Straßenverkehr hat 2002 einen Anteil von 47 % an den Stickoxidemissionen in Berlin, während die Industrieanlagen 29 % der Gesamtmenge emittieren. Vergleichsweise besonders hoch sind die vom Kraftfahrzeugverkehr verursachten Belastungen in der Innenstadt, wo auf etwa 100 km² Fläche über 1 Mio. Menschen leben. Gerade hier würden unter gleichbleibenden (Trend-) Bedingungen Flächenbedarf und Flächenkonkurrenz eines wachsenden Kfz-Verkehrs zunehmen. Gerade der Straßengüterverkehr wird hier (unter gleich bleibenden Bedingungen) auf zunehmende Kapazitätsengpässe im Straßenraum stoßen. Um auf diese zum Teil stadtunverträglichen und gesundheitsrelevanten Entwicklungen Einfluss zu nehmen, wurden für Berlin zwei Planungsstrategien erarbeitet, die sich gegenseitig ergänzen: Stadtentwicklungsplan Verkehr Luftreinhalte- und Aktionsplan Berlin 2005-2010 . Mit dem Stadtentwicklungsplan Verkehr hat der Berliner Senat (mit Beschluss vom 8. Juli 2003) ein Handlungskonzept vorgelegt, das die möglichen und notwendigen Schritte zur weiteren Entwicklung der Berliner Verkehrssysteme für die nächsten Jahre mit einer langfristigen strategischen Orientierung verbindet. Kern des Handlungskonzeptes bildet ein Katalog von Maßnahmen, die zuvor in ihrer Wirksamkeit, Akzeptanz und Finanzierbarkeit umfassend untersucht und abgestimmt wurden. Die Untersuchungen zum Luftreinhalteplan Berlin stützen sich, soweit dies die zukünftige Entwicklung des Verkehrs in Berlin und dem Umland betrifft, auf dieses langfristige Handlungskonzept. Eine der zentralen Teilstrategien des Stadtentwicklungsplans Verkehr „Gesundheit und Sicherheit“ berücksichtigt bereits eine Reihe von wichtigen Maßnahmen zur Begrenzung des Kfz-Verkehrszuwachses und der damit verbundenen Wirkungen bezüglich der Senkung der Luftschadstoff- und Lärmbelastung im Hauptverkehrsstraßennetz. Die Umsetzung der Maßnahmen des Stadtentwicklungsplans Verkehr ist bis 2015 vorgesehen. Der von der EU geforderte, standardisierte Luftreinhalteplan wurde vom Berliner Senat im August 2005 beschlossen. Entsprechend den europaweiten Vorgaben müssen im Luftreinhalteplan Angaben zu den Schadstoffmessungen, zu den Ursachen für hohe Schadstoffbelastungen, zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte, zu den Schadstoffemissionen und dem Anteil der verschiedenen Verursacher (z.B. Industrie, Gewerbe, Hausheizung, Verkehr) an der Immission, zu den Maßnahmen und einem Zeitplan zur Umsetzung, sowie eine Prognose der damit erzielbaren Verbesserung gemacht werden. Der vorliegende Luftreinhalteplan gibt Aufschluss über die rechtlichen Rahmenbedingungen, informiert über die vorherrschende Situation und beschreibt die Ursachen der Luftbelastung. Die Maßnahmen leiten sich an der künftigen Entwicklung der Luftsituation bis 2010 ab. Schwerpunkt ist die Darlegung der Bandbreite möglicher Maßnahmen und deren Bewertung. Anhand der Wirkung dieser Maßnahmen wird eine Strategie für die Berliner Luftreinhalteplanung abgeleitet. Der Luftreinhalteplan dokumentiert, dass Berlin – wie viele andere deutsche und europäische Großstädte auch – bezüglich der Einhaltung der neuen EU-Grenzwerte vor einer Herausforderung steht. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich so zusammenfassen, dass der hausgemachte, nur durch Berliner Maßnahmen reduzierbare Teil der Belastung etwa die Hälfte der Feinstaubbelastung ausmacht und sich aus dem urbanen Hintergrund und den lokalen Quellen zusammensetzt. Die urbane Hintergrundbelastung wird vorwiegend durch den Straßenverkehr (16% der Gesamtbelastung von PM10) verursacht. Der Rest (11%) stammt zu etwa gleichen Teilen aus der Berliner Wohnungsheizung, Industrie/Kraftwerken, Bautätigkeit und sonstigen Quellen in der Stadt. Die Ergebnisse der Messungen der vergangenen Jahre und die für das Jahr 2002 durchgeführten Modellrechnungen lassen u.a. folgende Schlussfolgerungen zu: Der mehrjährige Trend der Feinstaub- und Stickstoffdioxidbelastung zeigt kaum nach unten. Die hohen PM10-Werte in 2002 und 2003 sowie der Rückgang in 2004 sind vorwiegend wetterbedingt. Überschreitungen der Grenzwerte für Feinstaub (24h-Wert) und Stickstoffdioxid (Jahreswert) traten an allen verkehrsnahen Messorten auf. Die Rechnungen für 2002 zeigen verbreitet Überschreitungen im gesamten Hauptstraßennetz, insbesondere in der Innenstadt. Wirkungen Stickoxide sind Säurebildner. Sie sind schädlich für die menschliche Gesundheit, bewirken Schäden an Pflanzen, Bauwerken und Denkmälern und sind wesentlich an der übermäßigen Bildung von bodennahem Ozon und anderen gesundheitsschädlichen Oxidantien während sommerlicher Hitzeperioden beteiligt. Bei Menschen und Tieren führen Stickoxide und insbesondere Stickstoffdioxid zu Reizungen der Schleimhäute im Atemtrakt und können das Infektionsrisiko erhöhen (vgl. Kühling 1986). Auch Zellveränderungen wurden beobachtet (BMUNR 1987). Verschiedene epidemiologische Untersuchungen haben einen Zusammenhang zwischen Verschlechterungen der Lungenfunktion, Atemwegssymptomen und erhöhter Stickstoffdioxidkonzentration gezeigt (vgl. Nowak et al. 1994). Dieselruß ist ein wesentlicher Bestandteil von Feinstaub (PM10) in den Abgasen der Kraftfahrzeuge und birgt zum einen als Trägerstoff für polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) ein Krebsrisiko, gilt aber auch für sich gesehen als mögliche Ursache für Lungen- und Blasenkarzinome (vgl. Kalker 1993). Außerdem stehen ultrafeine Partikel wie Dieselrußpartikel, die kleiner als 0,1 µm sind, im Verdacht, das Risiko für Herz-Kreislauferkrankungen zu erhöhen. Gesetzliche Regelungen und Grenzwerte Die Beurteilung der Luftbelastung durch den Kraftfahrzeugverkehr ist für die Immissionsschutzbehörden erst ab 1985 konkretisierbar geworden, nachdem die Europäische Gemeinschaft in der “Richtlinie des Rates vom 7. März 1985 über Luftqualitätsnormen für Stickstoffdioxid” (Richtlinie 85/203/EWG) Grenz- und Leitwerte für diesen Schadstoff festgelegt hat, außerdem schrieb sie vor, dass die Konzentration in Straßenschluchten und an Verkehrsbrennpunkten gemessen werden soll. Aufgrund einer Vielzahl neuer Erkenntnisse zu diesem und den anderen Luftschadstoffen entstand die 1996 in Kraft getretene “Richtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität (die so genannte “Rahmenrichtlinie”). In dieser Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens so genannte “Tochterrichtlinien” vorzulegen, in denen Grenzwerte und Details zu Mess- und Beurteilungsvorschriften für eine vorgegebene Liste von Komponenten festgelegt werden. Inzwischen sind drei Tochterrichtlinien in Kraft getreten: am 19. Juli 1999 die Richtlinie 99/30/EG mit Grenzwerten für Schwefeldioxid, Feinstaub (PM10), Stickstoffdioxid und Blei am 13. Dezember 2000 die Richtlinie 2000/69/EG mit Grenzwerten für Benzol und Kohlenmonoxid am 9. Februar 2002 die Richtlinie 2002/3/EG über bodennahes Ozon zur Anzahl und Höhe der Überschreitung der Grenzwerte am 15. Dezember 2004 die Richtlinie 2004/107/EC mit Grenzwerten für Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen. Zur Überführung der ersten beiden Tochterrichtlinien in deutsches Recht blieben jeweils zwei Jahre Zeit, die mit der 7. Novelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) vom September 2002, bezüglich der 1. Tochterrichtlinie deutlich überschritten wurde. Die neue Ozonrichtlinie ist inzwischen mit der neuen 33. Verordnung zum BImSchG in deutsches Recht übernommen worden. Kernstück der Luftqualitätsrichtlinien sind die Immissionsgrenzwerte, die “innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erreicht werden müssen und danach nicht überschritten werden” dürfen. Die einzuhaltenden Schadstoffkonzentrationen und der Zeitpunkt, bis zu dem die Grenzwerte eingehalten werden müssen, sind in den Tochterrichtlinien bzw. in der 22. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgelegt. Tabelle 2 zeigt die entsprechenden Werte für die beiden Luftschadstoffe mit dem größten Problempotential für Berlin, PM10 und Stickstoffdioxid. Berlin gilt nach § 1 der 22. BImSchV als Ballungsraum, für den die Luftqualität jährlich beurteilt und gegebenenfalls Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte ergriffen werden müssen. Als Plangebiet für die mögliche Aufstellung eines Luftreinhalteplanes wurde das ganze Stadtgebiet festgelegt. Grenzwertüberschreitungen treten im Stadtgebiet überall, insbesondere an Hauptverkehrsstraßen auf. Daher macht eine Beschränkung des Plangebietes auf Teile des Stadtgebietes oder die Aufteilung in mehrere Plangebiete keinen Sinn. Umsetzungsprobleme der Richtlinie 99/33/EG und der 22. BImSchV am Beispiel der PM10-Belastung in der Stadt In der Nähe hoher Schadstoffemissionen, wie z.B. in verkehrsreichen Straßenschluchten, treten auch hohe Immissionskonzentrationen auf. Anders als in den meisten Industriegebieten sind in verkehrsreichen Straßen viele Menschen – ob als Anwohner, Kunden oder Beschäftigte – einer erhöhten Schadstoffbelastung ausgesetzt. Um der Vorgabe der Europäischen Richtlinien nach Einhaltung der Grenzwerte am Ort der höchsten Exposition Rechnung zu tragen, ist eine möglichst lückenlose Quantifizierung der Schadstoffbelastung notwendig. Dazu wurden in Berlin die im letzten Abschnitt beschriebenen Messungen mit Modellrechnungen in allen verkehrsreichen Straßen, in denen Grenzwerte potentiell überschritten werden, ergänzt. Allerdings spielt selbst in einer verkehrsbelasteten Straßenschlucht der Anteil der durch die übrigen Quellen in der Stadt oder durch Ferntransport von Schadstoffen erzeugten Vorbelastung eine wichtige Rolle. Deshalb wurde für die Planung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität in Berlin ein System von Modellen angewandt, das über die Ebenen Straßenschlucht städtische und regionale Hintergrundbelastung sowohl den großräumigen Einfluss weit entfernter Quellen als auch den Beitrag aller Emittenten im Stadtgebiet bis hinein in verkehrsreiche Straßenschluchten berechnen kann. Aus den oben genannten Untersuchungen zur Herkunft der Feinstaubbelastung in Berlin entstand das wiedergegebene vereinfachte Schema in Abbildung 1, das die räumliche Verteilung der PM10-Konzentration in Berlin und Umgebung verdeutlichen soll. Es existiert ein großräumig verteilter Hintergrundpegel (grüne Fläche), der anhand von Messungen an mehreren ländlichen Stationen in Brandenburg im Jahr 2002 knapp 20 µg/m³ beträgt. Dieser als regionale Hintergrundbelastung bezeichnete Anteil ist, wie die großräumigen Modellergebnisse zeigen, außerhalb der Städte relativ gleichmäßig verteilt. Darauf addiert sich der hausgemachte, durch Berliner Schadstoffquellen verursachte Teil der PM10-Belastung. Er lässt sich unterteilen: in den Beitrag, der durch Überlagerung der Emissionen aller Berliner Quellen (Verkehr, Kraftwerke, Industrie, Wohnungsheizung) zustande kommt (blaue Fläche). Zusammen mit dem regionalen Hintergrund entspricht dies der Feinstaubkonzentration, die in innerstädtischen Wohngebieten fernab vom Straßenverkehr und Industrie gemessen wird; in den zusätzlichen Beitrag, den lokale Emittenten, wie z.B. der Autoverkehr in der Frankfurter Allee, in der unmittelbaren Umgebung der Quelle verursachen (rote Spitzen). In der Summe zeigt sich für Berlin, dass knapp die Hälfte der PM10-Belastung an verkehrsnahen Messstellen in der Innenstadt aus dem regionalen Hintergrund und der übrige (hausgemachte) Anteil der Feinstaubbelastung jeweils zur Hälfte durch einen Beitrag des lokalen Verkehrs und die Schadstoffquellen im übrigen Stadtgebiet verursacht wird. Nur dieser Anteil kann durch lokale Maßnahmen in Berlin beeinflusst werden.
Dieselmotoren von Baumaschinen haben einen hohen Partikelausstoß, der zur Feinstaubbelastung beiträgt. Nach Berechnungen stammen in Berlin etwa 140 Tonnen pro Jahr Dieselpartikel aus Baumaschinen. Mit Partikelfiltern ließe sich der Schadstoffausstoß einer Maschine um mehr als 90 % reduzieren. Das Land Berlin hat sich mit dem Luftreinhalteplan 2011–2017 das Ziel gesetzt, eine breitere Anwendung der Filtertechnologie bei Baumaschinen zu erreichen, da die gesetzlichen Anforderungen an die Partikelemissionen bisher weniger streng waren als für Kraftfahrzeuge. Wie praxistauglich Partikelfilter für Baumaschinen sind, wurde im Berliner Praxistest “Partikelfilter an Baumaschinen” von 2011 bis 2014 erprobt und in einem Abschlussbericht dokumentiert. Der Erfolg des Praxistest führt dazu, dass ab 2016 bei Bauvorhaben der öffentlichen Hand nur noch Maschinen mit Rußfilter zum Einsatz kommen. Geregelt ist dies in der Verwaltungsvorschrift für die Anwendung von “Umweltschutzanforderungen”: bei der Beschaffung von Liefer-, Bau- und Dienstleistungen, die von öffentlichen Auftraggebern in Berlin zu beachten ist. Projektsteuerung und Finanzierung der Messungen: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin kostenlose Bereitstellung von Baumaschinen durch: Firma Friedrich Rohwedder GmbH, Baumaschinenhandel und -verleih Naturschutz- und Grünflächenamt des Bezirks Neukölln Tiefbau- und Landschaftsplanungsamt des Bezirks Tempelhof-Schöneberg kostenlose Bereitstellung und Betreuung der Nachrüstsysteme für die Dauer des Tests durch: Dinex EMINOX ETB HJS HUG Johnson-Matthey Kaltwasser Puritech TEHAG TWINTEC Abgasmessungen: TÜV Hessen GmbH
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