<p>Das Thünen-Institut hat im Auftrag des Umweltbundesamtes die Umweltwirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) untersucht. Dabei zeigt sich, dass das „Greening“ – also die verpflichtenden Umweltauflagen der GAP-Periode 2013 bis 2022 nur geringfügige Auswirkungen auf die agrarische Landnutzung und einen begrenzten Nutzen für den Umwelt- und Naturschutz hatte.</p><p>Die GAP-Reform von 2013 sollte die Landwirtschaft in Europa umweltfreundlicher gestalten. Ein Teil der GAP-Direktzahlungen aus der <a href="https://www.umweltbundesamt.de/themen/landwirtschaft/landwirtschaft-umweltfreundlich-gestalten/fragen-antworten-zur-europaeischen-agrarfoerderung">ersten Säule</a> wurde deshalb an Bewirtschaftungsmethoden geknüpft: etwa an Vorgaben zur Anbaudiversifizierung, den Erhalt von Dauergrünland und der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Dieses „Greening“ sollte die negativen Umweltwirkungen der Landwirtschaft abmildern.</p><p>Im Evaluationsprojekt „GAPEval III“, das auf den Vorgänger-Projekten <a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/evaluierung-der-gap-reform-aus-sicht-des%20">GAPEval l</a> und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/evaluierung-der-gap-reform-von-2013-aus-sicht-des%20">GAPEval II</a> aufbaut und dessen Analysen, z.B. zum Greening, fortsetzt, hat das Thünen-Institut (TI) die Auswirkungen der GAP nach Umweltgesichtspunkten untersucht. Für die Studie wertete das TI Daten aus Förderanträgen für die GAP-Zahlungen des <a href="https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/assurance-and-audit/managing-payments_de">Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)</a> aus den Bundesländern Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz aus. Zudem wurden ergänzend Daten der deutschlandweiten Agrarstrukturerhebung (ASE) und des Herkunftssicherungs- und Informationssystems für Tiere (HIT, Rinderdaten) herangezogen. Das Umweltrisiko von Pflanzenschutzmitteln für spezifische Bodenklimaräume wurde anhand von Risikoindikatoren vom Julius-Kühn-Institut (JKI) analysiert.</p><p>Die Bilanz fällt gemischt aus: Es zeigt sich, dass die Greening-Vorgaben einen geringen Einfluss auf die Art der <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/l?tag=Landnutzung#alphabar">Landnutzung</a> und damit auf den Agrarumwelt- und -naturschutz hatten.</p><p>So brachte etwa die Anbaudiversifizierung, d.h. der Anbau verschiedener Kulturen auf den Ackerflächen, kaum nennenswerte Vorteile für den Umwelt- und Naturschutz. Schon vor Einführung des Greenings waren die Auflagen auf 81 Prozent der Ackerflächen erfüllt, danach belief sich der Anteil auf 95 Prozent.</p><p>Auch beim Dauergrünland blieb der Anteil mit rund 28 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Fläche seit 2015 stabil. Damit konnte der konstante Rückgang von Grünlandflächen der vorangegangenen Jahre gestoppt werden – eine positive Entwicklung, die allerding nicht allein der GAP zuzuschreiben ist. In Deutschland etwa wurde im selben Zeitraum der Grünlandschutz im Ordnungsrecht der Länder verschärft.</p><p>Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) wurden eingeführt, um die <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/b?tag=Biodiversitt#alphabar">Biodiversität</a> in der Agrarlandschaft zu fördern. Als ÖVF konnten u. a. Zwischenfrüchte, Brachen und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/l?tag=Leguminosen#alphabar">Leguminosen</a> gemeldet werden. Allerdings wurden die ÖVF-Vorgaben überwiegend über den Anbau von Zwischenfrüchten erfüllt, die aus Biodiversitätssicht weniger wertvoll sind. Besonders in Regionen mit intensiver Tierhaltung waren Zwischenfrüchte beliebt, da diese sich gut in die Anbauplanung integrieren ließen.</p><p>Leguminosen, also Hülsenfrüchte wie Erbsen, Bohnen, Soja, Klee und Lupinen, spielten zu Beginn der GAP-Periode nur eine untergeordnete Rolle: Sie wurden lediglich auf 0,8 Prozent der Ackerfläche zur Erfüllung der Greening-Vorgaben zu ökologischen Vorrangflächen angebaut. Mehr als zwei Drittel davon wurde über großkörnige Leguminosen erfüllt. Nach der Einführung eines Verbots von Pflanzenschutzmitteln auf diesen Flächen im Jahr 2018 halbierte sich dieser Anteil an großkörnigen Leguminosen. Stattdessen wurden nun zu über zwei Dritteln kleinkörnige Leguminosen gemeldet. Diese können in der Regel ohne <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/p?tag=Pflanzenschutzmittel#alphabar">Pflanzenschutzmittel</a> angebaut werden und sind auch aus Naturschutzsicht ein Gewinn, da sie für Insekten und Feldvögel wichtige Nahrungsquellen und Habitate bieten.</p><p>Der Anteil ökologisch wertvoller Flächen, wie Brachen, zur Erfüllung der Greening-Vorgaben sank von 2015 bis 2021 von 1,9 auf 1,7 Prozent. Diese Flächen finden sich vor allem in ertragsschwächeren Regionen und waren für Intensivregionen keine attraktive Option. Insgesamt ist aber zu verzeichnen, dass Brachen (außerhalb der ökologischen Vorrangflächen) zunahmen, aber nicht die höheren Anteile an der landwirtschaftlichen Fläche der Jahrtausendwende erreichen konnten.</p><p>Neben den Landnutzungsänderungen lag ein weiterer Fokus der Studie auf der Nutztierhaltung. Hier zeigt sich ein deutliches Bild: Die Tierbestände pro Betrieb, vor allem beim Geflügel, sind stark gestiegen. Aus Umweltsicht führt diese Intensivierung zu hohen regionalen Belastungen von Böden, Luft und Gewässern, etwa durch die hohen Stickstoffeinträge der Wirtschaftsdünger. Im selben Zeitraum sanken die Bestände von Rindern und Schweinen. Ein insgesamt geringerer Tierbestand ist aus Umweltsicht positiv, da weniger Flächen für den Anbau von Futtermitteln und damit auch weniger Pflanzenschutz- und Düngemittel benötigt werden. Außerdem sinken die Nährstoffeinträge durch Wirtschaftsdünger und die Ammoniak- und Treibhausgasemissionen.</p><p>Trotz der Schwächen des Greenings und der beschränkten positiven Umweltwirkung der laufenden GAP-Periode sind die Umweltauflagen der GAP wenigstens als kleiner Schritt in Richtung <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/n?tag=Nachhaltigkeit#alphabar">Nachhaltigkeit</a> zu werten. Der aktuelle Legislativvorschlag der EU-Kommission für die GAP nach 2027 setzt stark auf eine Abschwächung der Umwelt- und Klimaschutzstandards und gefährdet auch die bisherigen kleinen Erfolge hin zu mehr Umwelt- und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/k?tag=Klimaschutz#alphabar">Klimaschutz</a>.</p>
<p>Am 21. November 2024 luden das Umweltbundesamt (UBA) und das Bundesamt für Naturschutz (BfN) zu einer Fachtagung zur Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) ein. Auf der Veranstaltung wurden aktuelle Forschungsergebnisse für eine zukunftsfähige Agrarumweltpolitik vorgestellt und mit zahlreichen Vertreter*innen aus Verwaltung, Wissenschaft und Praxis die Möglichkeiten ihrer Umsetzung diskutiert.</p><p>Im Zentrum der Tagung stand die Leitfrage, wie die GAP wirksamer auf Ziele des Natur- und Umweltschutzes in der Agrarlandschaft ausgerichtet werden kann. Entscheidend für die Verwaltung und die Betriebe wäre hierfür eine möglichst anwendungsfreundliche und schlanke Ausgestaltung der unterschiedlichen Instrumente<em>.</em></p><p>Aus verschiedenen Forschungsprojekten wurden Beispiele für ein satellitengestütztes <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/m?tag=Monitoring#alphabar">Monitoring</a>, digitale Entscheidungssysteme für die Erbringung von <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/%C3%B6?tag=kosystemleistungen#alphabar">Ökosystemleistungen</a> und die Gestaltung maßgeschneiderter, zielgerichteter Agrarumweltmaßnahmen vorgestellt. Die Diskussionen mit dem Publikum zeigten, dass großer Bedarf nach innovativen Lösungsansätzen besteht. Das System einer gemeinschaftlichen, landschaftsbezogenen Umsetzung von Agrarumweltmaßnahmen in Form kooperativer Zusammenschlüsse landwirtschaftlicher Betriebe wurde ebenfalls vorgestellt. Letzteres stieß insbesondere bei Vertreterinnen und Vertretern der Länderverwaltungen auf großes Interesse, da diese Form der Zusammenschlüsse noch nicht in allen Bundesländern förderfähig ist.</p><p><strong>Komplexe GAP-Verfahren hemmen die Landwirtschaft</strong></p><p>Ein völlig neuer, umfassender Ansatz zur ergebnisorientierten Honorierung von Umweltleistungen und ein Grundlagenvortrag zu Möglichkeiten und Grenzen der GAP eröffneten schließlich die breitere Diskussion zu strukturellen Aspekten der GAP. In der Podiumsdiskussion mit Vertreterinnen und Vertretern aus Wissenschaft, Verwaltung und Praxis wurde bildlich darüber diskutiert, wie sich aus dem verhedderten „Wollknäuel“ – der jetzigen GAP – ein bequemer „Pullover“ stricken ließe.</p><p>In den Diskussionen des Tages wurde deutlich, dass die lange Historie der Entwicklung von Agrarumweltmaßnahmen und ihre Anpassung an neue GAP-Förderperioden in Deutschland – gerade in Verbindung mit der föderalen Struktur – die GAP zunehmend komplexer und unübersichtlicher gemacht haben. Insbesondere Verfahren zur Antragsstellung und die Kontroll- sowie Sanktionsmechanismen sind demnach derart komplex und starr geworden, dass sie ein echtes Hemmnis für viele Landwirtinnen und Landwirte darstellen. Es wurde deutlich, dass hier unterschiedliche Erwartungen und Bedürfnisse der Landwirtschafts- und Naturschutzpraxis auf der einen und der kontrollierenden Verwaltung auf der anderen Seite zusammengeführt werden müssen, um die Situation zu entspannen. Unterschiedliche Ansätze, wie</p><p>wurden u.a. als Möglichkeiten genannt, um hier Abhilfe zu schaffen.</p><p>Die Frage, wie eine Umgestaltung der GAP in Deutschland gelingen könnte – sei es mit einem harten Schnitt oder schrittweise – blieb unbeantwortet. Änderungen am System stellen insbesondere die Landesverwaltungen, die für die Genehmigung und Kontrolle der Fördermittel zuständig sind, regelmäßig vor große Herausforderungen. Maßgeblich für positive Veränderungen könne demnach gemeinsames Lernen statt formalistischer Kontrolle und ein regelmäßiger, vertrauensvoller Austausch zwischen den beteiligten landwirtschaftlichen Betrieben und Verwaltungen sein.</p><p><strong><a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/u?tag=UBA#alphabar">UBA</a> und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/b?tag=BfN#alphabar">BfN</a> unterstützen Diskurs um Weiterentwicklung der GAP</strong></p><p>Deutlich wurde zudem, dass durchaus sehr unterschiedliche Ziele mit der GAP verfolgt werden. Zu den inoffiziellen Zielen der GAP gehört demnach auch, dass sie ein einfaches Instrument zur Umverteilung von Geldern zwischen den verschiedenen Ebenen der EU – Union, Mitgliedstaaten, Gliedstaaten, landwirtschaftliche Betriebe – darstellt. Wobei viele Akteure besonders darauf bedacht sind, finanzielle Einbußen zu vermeiden. Dieses Vorgehen steht jedoch der Idee einer leistungsorientierten Verteilung der GAP-Gelder zum Wohle des Umwelt- und Naturschutzes entgegen.</p><p>In Bezug auf den Leitgedanken der Fachtagung zeigt sich, dass Wirksamkeit, Anwendungsfreundlichkeit und Schlankheit der Strukturen viel zu oft nicht Hand in Hand gehen. Mitunter werden sie vermutlich auch zukünftig nicht Hand in Hand gehen können, denn gerade Strukturen mit einem erhöhten Verwaltungs- und Koordinationsaufwand, wie Maßnahmen des gezielten Vertragsnaturschutzes oder kooperative Modelle, sind vergleichsweise wirksam und anwenderfreundlich.</p><p>Hier weitere Fortschritte zu erzielen, die Bedürfnisse von Kontrollierenden und Kontrollierten zukünftig stärker gemeinsam zu betrachten und eine optimale Aufgabenteilung zwischen EU-Ebene, Bundesebene und der Ebene der Bundesländer zu finden, sollten Ziele des letztlich politisch zu führenden Diskurses der nächsten Zeit sein. UBA und BfN unterstützen diesen Weg mit ihren fachlichen Beiträgen und werden den auf der Fachtagung stattgefundenen regen Austausch zwischen Wissenschaft, Praxis und Verwaltung auch weiterhin fördern.</p><p> </p>
Das Policy Paper im Auftrag des Umweltbundesamtes untersucht die Frage, mit welchem zusätzlichen THG-Einsparpotenzial durch die Maßnahmen der 1. Säule (GLÖZ-Standards und Öko-Regelungen) der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik 2023-2027 zu rechnen ist. Die Ergebnisse basieren auf einer Studie, die im ersten Halbjahr 2022 veröffentlicht wird. Die EU-Kommission hat das Ziel gesetzt, dass 40 % der GAP-Gelder zu Klimazielen beitragen sollen. In diesem Kurzpapier wird am Beispiel der Öko-Regelungen untersucht, ob und in welchem Ausmaß die GAP-Gelder tatsächlich klimawirksam sind. Quelle: www.umweltbundesamt.de
<p>Die Verhandlungen zur Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP) 2023-27 sind abgeschlossen. Deutschland hat den „nationalen Strategieplan“ nach Brüssel gesendet. Mit den neuen Instrumenten der 1. Säule soll die GAP umwelt- und klimafreundlicher werden. Doch schaut man genauer hin, so bleibt die neue 1.Säule beim Klimaschutz weit hinter ihren selbstgesteckten Zielen zurück.</p><p>Die EU-Kommission hatte vorgegeben, mit 40 Prozent der Gesamtmittel der neuen GAP zum <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/k?tag=Klimaschutz#alphabar">Klimaschutz</a> beizutragen. Den freiwilligen Öko-Regelungen der ersten Säule und den Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule wurde sogar eine 100-prozentige Klimaschutzwirkung zugeschrieben. Ambitionierte Ziele, die schon seit längerem in der Kritik stehen.</p><p>Die Ergebnisse eines im Auftrag des Umweltbundesamtes vom Öko-Institut und der Universität Rostock durchgeführten Gutachtens bestätigen nun, dass die 1. Säule der GAP kaum dazu beiträgt, die Klimaziele zu erreichen:</p><p><strong>Die Empfehlungen des Gutachtens:</strong></p><p>Die Bundesregierung sollte jetzt den nationalen Gestaltungsspielraum nutzen, um den Klimaschutz in der GAP zu stärken. Möglichkeiten bestehen u.a. in den folgenden Bereichen:</p><p>Die EU-Kommission sollte die Berechnungen der Klimawirksamkeit verbessern etwa indem maßnahmendifferenzierte Marker für die Öko-Regelungen angewendet werden. Die pauschale Zuordnung der Rio-Marker-Methode führt in letzter Konsequenz dazu, dass finanzielle Mittel für den Klimaschutz in der Landwirtschaft fehlen, da die Klimawirksamkeit der etablierten GAP-Instrumente deutlich überschätzt wird.</p><p>Die Ergebnisse und Handlungsempfehlungen des Policy Papers finden Sie <a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/wieviel-klimaschutz-steckt-in-der-1-saeule-der-gap">hier</a>. </p><p>Den Abschlussbericht des Gutachtens, der auf Grund einer methodischen Änderung im Juni 2023 in 2. Auflage erschienen ist, finden Sie <a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/klimaschutz-in-der-gap-2023-2027">hier</a>.</p><p>Ein begleitendes Factsheet zum Thema <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/k?tag=Klimawirkung#alphabar">Klimawirkung</a> der Öko-Regelung zu Agroforstmaßnahmen - Aktualisierung der Wirkungsabschätzung für die aktuelle GAP-Förderperiode finden Sie <a href="https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11850/dokumente/klimawirkung_der_oeko-regelung_zu_agroforstmassnahmen.pdf">https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11850/dokumente/klimawirkung_der_oeko-regelung_zu_agroforstmassnahmen.pdf</a> </p>