<p>So gut sind Agrarförder- und Ordnungsrecht aufeinander abgestimmt</p><p>Das Thünen-Institut und das Umweltbundesamt (UBA) haben in einem gemeinsamen Projekt Teile des agrarischen Förder- und Ordnungsrechtes miteinander verglichen. Gezeigt werden sollte, wie gut Agrarförderrecht und Ordnungsrecht aufeinander abgestimmt sind und was geschehen würde, wenn das Förderrecht nicht mehr flächendeckend angewendet wird. Sinkt dadurch das Umweltschutzniveau?</p><p>Häufig wird laut darüber nachgedacht, die Direktzahlungen an die Landwirtschaft auslaufen zu lassen. Damit wären bestimmte Förderauflagen zum Umwelt- und Naturschutz nicht mehr relevant. Auch entfalten die Förderauflagen nur dann Wirkung, wenn landwirtschaftliche Betriebsleiter und Betriebsleiterinnen sich entscheiden, eine Förderung zu beantragen. Unabhängig von eventuell geltenden Förderauflagen ist in jedem Fall das Ordnungsrecht einzuhalten. Doch wie ambitioniert ist das Ordnungsrecht im Vergleich zum Förderrecht in Hinblick auf Umweltbelange? Das haben Thünen-Institut und Umweltbundesamt aktuell in einem gemeinsamen Projekt untersucht.</p><p>Hintergrund des gemeinsamen Projektes von Thünen-Institut und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/u?tag=UBA#alphabar">UBA</a> waren die häufig formulierten Überlegungen, die Direktzahlungen an die Landwirtschaft „auslaufen“ zu lassen. Damit wären bestimmte Förderauflagen zum Umwelt- und Naturschutz nicht mehr relevant. Auch entfalten die Förderauflagen nur dann eine Wirkung, wenn landwirtschaftliche Betriebsleiter und Betriebsleiterinnen sich entscheiden, eine Förderung zu beantragen. Unabhängig von eventuell geltenden Förderauflagen ist auf jeden Fall das Ordnungsrecht einzuhalten. Doch wie ambitioniert ist das Ordnungsrecht im Vergleich zum Förderrecht in Hinblick auf Umweltbelange?</p><p>Dafür wurden die Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ) – 1 (Erhaltung von Grünland), 2 (Mindestschutz von Feuchtgebieten und Mooren), 4 (Schaffung von Pufferstreifen an Wasserläufen) und 5 (Bodenbearbeitung zur Begrenzung <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/e?tag=Erosion#alphabar">Erosion</a>) – näher betrachtet. Für diese liegen ordnungsrechtliche Regelungen auf Bundes- und Länderebene vor. In dieser Untersuchung nicht betrachtet wurden die GLÖZ-Standards 3 (Abbrennen von Stoppelfeldern), 6 (Bodenbedeckung in sensiblen Zeiten) und 7 (Fruchtwechsel). Der GLÖZ-Standard 3 ist in Deutschland für die landwirtschaftliche Praxis nicht relevant, da Stoppelfelder ohnehin nicht abgebrannt werden. Für die GLÖZ-Standards 6 und 7 liegen keine ordnungsrechtlichen Regelungen bzw. nur Regeln auf Bundesebene vor. Ebenfalls nicht berücksichtigt wurden bisher diejenigen GLÖZ-Standards, die vorwiegend den Schutz der biologischen Vielfalt und Landschaft adressieren (GLÖZ-Standards 8 und 9). Für diese steht ein solcher Vergleich noch aus.</p><p><strong>Ambitionsniveau von Förder- und Ordnungsrecht ist je nach Gegenstand sehr unterschiedlich</strong></p><p>Vergleicht man die GLÖZ-Standards mit dem einschlägigen Ordnungsrecht, so sind die Anforderungen, die zum Schutz der Umwelt in den GLÖZ-Standards 2 (Mindestschutz von Feuchtgebieten und Mooren) und 5 (Bodenbearbeitung zur Begrenzung von Erosion) formuliert wurden, deutlich höher als im Ordnungsrecht. Es entstehen also Regelungslücken, sollten die GLÖZ-Standards nicht mehr eingehalten werden (müssen). In Bezug auf den GLÖZ-Standard 1 (Schutz von Dauergrünland) ergibt sich ein differenziertes Bild: Die Umwandlung einer Dauergrünlandfläche in eine andere Nutzung ist im Ordnungsrecht als Eingriff definiert und entsprechend reglementiert.</p><p>Die Erneuerung oder Verbesserung einer Grasnarbe (Narbenerneuerungen) fallen in der Normallandschaft, also außerhalb von erosionsgefährdeten Hängen, Überschwemmungsgebieten, Standorten mit hohem Grundwasserstand und Moorstandorten, unter das Landwirtschaftsprivileg und sind ordnungsrechtlich meist erlaubt. Das Landwirtschaftsprivileg nimmt die landwirtschaftliche Bodennutzung von der <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/e?tag=Eingriffsregelung#alphabar">Eingriffsregelung</a> des Bundesnaturschutzgesetzes aus, sofern die Grundsätze der guten fachlichen Praxis (gfP) angewendet werden.</p><p>Die Regelungen des Ordnungsrechtes zu <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/g?tag=Gewsserrandstreifen#alphabar">Gewässerrandstreifen</a> formulieren im Vergleich zum GLÖZ-Standard 4 (Schaffung von Pufferstreifen an Wasserläufen) in der Regel ein sogenanntes ambitioniertes Umweltschutzniveau. Daher ist nicht davon auszugehen, dass das Schutzniveau sinken würde, wenn die förderrechtlichen Bestimmungen zu Pufferstreifen wegfielen.</p><p><strong>Inkongruenzen und mangelnde Abstimmung zwischen Förder- und Ordnungsrecht</strong></p><p>Zwischen Förder- und Ordnungsrecht sowie zwischen verschiedenen ordnungsrechtlichen Regelungsbereichen bestehen eine Reihe von Inkongruenzen. Zudem ist die Abstimmung der Regelungen teilweise mangelhaft. Auch unterscheiden sich die Regelungen der Länder teils stark. Die Inkonsistenzen, die mangelhafte Abstimmung und die deutlichen Unterschiede zwischen den Ländern reduzieren die Übersichtlichkeit und somit die Anwendung in der Praxis. Ferner machen sie eine vergleichende Bewertung unterschiedlicher Länderregelungen fast unmöglich und stellen eine Herausforderung dar, wenn bundesweite Förderprogramme auf das entsprechende Ordnungsrecht abgestimmt werden müssen. Die unterschiedlichen Regelungen (Inhalte, Kontrollen, Sanktionen und bürokratische Anforderungen) führen somit zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zwischen den Bundesländern.</p><p>Vor diesem Hintergrund geben die Autorinnen und Autoren Empfehlungen, wie das Ordnungsrecht angepasst werden könnte. So schlagen sie vor, dass im Ordnungsrecht die Fünf-Jahresregelung zur Definition von Dauergrünland in eine Stichtagsregelung überführt wird, wie dies im Förderrecht bereits weitestgehend erfolgt ist. In Bezug auf den Schutz von Feuchtgebieten und Mooren vor Entwässerungen sollte im Rahmen des Ordnungsrechtes die Genehmigungspraxis von Eingriffen eingeschränkt werden. Hinsichtlich des Erosionsschutzes sollte das Ordnungsrecht um die mögliche Umsetzung vorbeugender Maßnahmen erweitert werden.</p><p>Die Studie<a href="https://www.thuenen.de/media/publikationen/thuenen-workingpaper/ThuenenWorkingPaper_272.pdf">„Vergleich der Regelungen der GLÖZ-Standards und des Ordnungsrechtes in Deutschland – Mögliche Regelungslücken bei einer nicht mehr flächendeckenden Anwendung bzw. Wegfall der GLÖZ-Standards?“</a>ist über die Website des Thünen-Instituts abrufbar.</p><p><strong>Hintergrund zur Methodik</strong></p><p>Für die Studie wurden Gesetze, Verordnungen sowie gerichtliche Auslegungen bezüglich der in den GLÖZ-Standards 1, 2, 4 und 5 thematisierten Aspekte sowohl des Förder- als auch des Ordnungsrechtes zusammengestellt und ausgewertet. Berücksichtigt wurde der Stand der Regelungen bis Ende 2023. Dabei wurde sowohl die Bundes- als auch Landesebene berücksichtigt. Die Ergebnisse sind in zwei Veröffentlichungen, die unabhängig voneinander gelesen werden können, dargestellt. Der erste Text stellt die förder- und ordnungsrechtlichen Bestimmungen sehr detailliert aus juristischer Perspektive dar und geht dabei auch auf länderspezifische Regelungen ein (<a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/vergleich-der-aus-den-gloez-1-gloez-2-gloez-4-gloez">„Vergleich der aus den GLÖZ 1, GLÖZ 2, GLÖZ 4 und GLÖZ 5 resultierenden Umweltschutzanforderungen mit dem geltenden Ordnungsrecht“</a>).</p><p>Der zweite Text basiert auf dem ersten, fasst diesen teils zusammen und betrachtet die Aspekte verstärkt aus einer agrar- und umweltschutzfachlichen Perspektive. Des Weiteren werden eine Reihe von Handlungsempfehlungen formuliert (<a href="https://www.thuenen.de/media/publikationen/thuenen-workingpaper/ThuenenWorkingPaper_272.pdf">„Vergleich der Regelungen der GLÖZ-Standards und des Ordnungsrechtes in Deutschland – Mögliche Regelungslücken bei einer nicht mehr flächendeckenden Anwendung bzw. Wegfall der GLÖZ-Standards?“</a>).</p>
<p>UBA und BfN veranstalten Fachtagung zur Gemeinsamen Agrarpolitik</p><p>Am 21. November 2024 luden das Umweltbundesamt (UBA) und das Bundesamt für Naturschutz (BfN) zu einer Fachtagung zur Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) ein. Auf der Veranstaltung wurden aktuelle Forschungsergebnisse für eine zukunftsfähige Agrarumweltpolitik vorgestellt und mit zahlreichen Vertreter*innen aus Verwaltung, Wissenschaft und Praxis die Möglichkeiten ihrer Umsetzung diskutiert.</p><p>Im Zentrum der Tagung stand die Leitfrage, wie die GAP wirksamer auf Ziele des Natur- und Umweltschutzes in der Agrarlandschaft ausgerichtet werden kann. Entscheidend für die Verwaltung und die Betriebe wäre hierfür eine möglichst anwendungsfreundliche und schlanke Ausgestaltung der unterschiedlichen Instrumente<em>.</em></p><p>Aus verschiedenen Forschungsprojekten wurden Beispiele für ein satellitengestütztes <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/m?tag=Monitoring#alphabar">Monitoring</a>, digitale Entscheidungssysteme für die Erbringung von <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/%C3%B6?tag=kosystemleistungen#alphabar">Ökosystemleistungen</a> und die Gestaltung maßgeschneiderter, zielgerichteter Agrarumweltmaßnahmen vorgestellt. Die Diskussionen mit dem Publikum zeigten, dass großer Bedarf nach innovativen Lösungsansätzen besteht. Das System einer gemeinschaftlichen, landschaftsbezogenen Umsetzung von Agrarumweltmaßnahmen in Form kooperativer Zusammenschlüsse landwirtschaftlicher Betriebe wurde ebenfalls vorgestellt. Letzteres stieß insbesondere bei Vertreterinnen und Vertretern der Länderverwaltungen auf großes Interesse, da diese Form der Zusammenschlüsse noch nicht in allen Bundesländern förderfähig ist.</p><p><strong>Komplexe GAP-Verfahren hemmen die Landwirtschaft</strong></p><p>Ein völlig neuer, umfassender Ansatz zur ergebnisorientierten Honorierung von Umweltleistungen und ein Grundlagenvortrag zu Möglichkeiten und Grenzen der GAP eröffneten schließlich die breitere Diskussion zu strukturellen Aspekten der GAP. In der Podiumsdiskussion mit Vertreterinnen und Vertretern aus Wissenschaft, Verwaltung und Praxis wurde bildlich darüber diskutiert, wie sich aus dem verhedderten „Wollknäuel“ – der jetzigen GAP – ein bequemer „Pullover“ stricken ließe.</p><p>In den Diskussionen des Tages wurde deutlich, dass die lange Historie der Entwicklung von Agrarumweltmaßnahmen und ihre Anpassung an neue GAP-Förderperioden in Deutschland – gerade in Verbindung mit der föderalen Struktur – die GAP zunehmend komplexer und unübersichtlicher gemacht haben. Insbesondere Verfahren zur Antragsstellung und die Kontroll- sowie Sanktionsmechanismen sind demnach derart komplex und starr geworden, dass sie ein echtes Hemmnis für viele Landwirtinnen und Landwirte darstellen. Es wurde deutlich, dass hier unterschiedliche Erwartungen und Bedürfnisse der Landwirtschafts- und Naturschutzpraxis auf der einen und der kontrollierenden Verwaltung auf der anderen Seite zusammengeführt werden müssen, um die Situation zu entspannen. Unterschiedliche Ansätze, wie</p><p>wurden u.a. als Möglichkeiten genannt, um hier Abhilfe zu schaffen.</p><p>Die Frage, wie eine Umgestaltung der GAP in Deutschland gelingen könnte – sei es mit einem harten Schnitt oder schrittweise – blieb unbeantwortet. Änderungen am System stellen insbesondere die Landesverwaltungen, die für die Genehmigung und Kontrolle der Fördermittel zuständig sind, regelmäßig vor große Herausforderungen. Maßgeblich für positive Veränderungen könne demnach gemeinsames Lernen statt formalistischer Kontrolle und ein regelmäßiger, vertrauensvoller Austausch zwischen den beteiligten landwirtschaftlichen Betrieben und Verwaltungen sein.</p><p><strong><a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/u?tag=UBA#alphabar">UBA</a> und <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/b?tag=BfN#alphabar">BfN</a> unterstützen Diskurs um Weiterentwicklung der GAP</strong></p><p>Deutlich wurde zudem, dass durchaus sehr unterschiedliche Ziele mit der GAP verfolgt werden. Zu den inoffiziellen Zielen der GAP gehört demnach auch, dass sie ein einfaches Instrument zur Umverteilung von Geldern zwischen den verschiedenen Ebenen der EU – Union, Mitgliedstaaten, Gliedstaaten, landwirtschaftliche Betriebe – darstellt. Wobei viele Akteure besonders darauf bedacht sind, finanzielle Einbußen zu vermeiden. Dieses Vorgehen steht jedoch der Idee einer leistungsorientierten Verteilung der GAP-Gelder zum Wohle des Umwelt- und Naturschutzes entgegen.</p><p>In Bezug auf den Leitgedanken der Fachtagung zeigt sich, dass Wirksamkeit, Anwendungsfreundlichkeit und Schlankheit der Strukturen viel zu oft nicht Hand in Hand gehen. Mitunter werden sie vermutlich auch zukünftig nicht Hand in Hand gehen können, denn gerade Strukturen mit einem erhöhten Verwaltungs- und Koordinationsaufwand, wie Maßnahmen des gezielten Vertragsnaturschutzes oder kooperative Modelle, sind vergleichsweise wirksam und anwenderfreundlich.</p><p>Hier weitere Fortschritte zu erzielen, die Bedürfnisse von Kontrollierenden und Kontrollierten zukünftig stärker gemeinsam zu betrachten und eine optimale Aufgabenteilung zwischen EU-Ebene, Bundesebene und der Ebene der Bundesländer zu finden, sollten Ziele des letztlich politisch zu führenden Diskurses der nächsten Zeit sein. UBA und BfN unterstützen diesen Weg mit ihren fachlichen Beiträgen und werden den auf der Fachtagung stattgefundenen regen Austausch zwischen Wissenschaft, Praxis und Verwaltung auch weiterhin fördern.</p><p></p>
<p>Die neue GAP – wieviel Klimaschutz steckt in der 1. Säule?</p><p>Die Verhandlungen zur Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP) 2023-27 sind abgeschlossen. Deutschland hat den „nationalen Strategieplan“ nach Brüssel gesendet. Mit den neuen Instrumenten der 1. Säule soll die GAP umwelt- und klimafreundlicher werden. Doch schaut man genauer hin, so bleibt die neue 1.Säule beim Klimaschutz weit hinter ihren selbstgesteckten Zielen zurück.</p><p>Die EU-Kommission hatte vorgegeben, mit 40 Prozent der Gesamtmittel der neuen GAP zum <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/k?tag=Klimaschutz#alphabar">Klimaschutz</a> beizutragen. Den freiwilligen Öko-Regelungen der ersten Säule und den Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule wurde sogar eine 100-prozentige Klimaschutzwirkung zugeschrieben. Ambitionierte Ziele, die schon seit längerem in der Kritik stehen.</p><p>Die Ergebnisse eines im Auftrag des Umweltbundesamtes vom Öko-Institut und der Universität Rostock durchgeführten Gutachtens bestätigen nun, dass die 1. Säule der GAP kaum dazu beiträgt, die Klimaziele zu erreichen:</p><p><strong>Die Empfehlungen des Gutachtens:</strong></p><p>Die Bundesregierung sollte jetzt den nationalen Gestaltungsspielraum nutzen, um den Klimaschutz in der GAP zu stärken. Möglichkeiten bestehen u.a. in den folgenden Bereichen:</p><p>Die EU-Kommission sollte die Berechnungen der Klimawirksamkeit verbessern etwa indem maßnahmendifferenzierte Marker für die Öko-Regelungen angewendet werden. Die pauschale Zuordnung der Rio-Marker-Methode führt in letzter Konsequenz dazu, dass finanzielle Mittel für den Klimaschutz in der Landwirtschaft fehlen, da die Klimawirksamkeit der etablierten GAP-Instrumente deutlich überschätzt wird.</p><p>Die Ergebnisse und Handlungsempfehlungen des Policy Papers finden Sie<a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/wieviel-klimaschutz-steckt-in-der-1-saeule-der-gap">hier</a>.</p><p>Den Abschlussbericht des Gutachtens, der auf Grund einer methodischen Änderung im Juni 2023 in 2. Auflage erschienen ist, finden Sie<a href="https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/klimaschutz-in-der-gap-2023-2027">hier</a>.</p><p>Ein begleitendes Factsheet zum Thema <a href="https://www.umweltbundesamt.de/service/glossar/k?tag=Klimawirkung#alphabar">Klimawirkung</a> der Öko-Regelung zu Agroforstmaßnahmen - Aktualisierung der Wirkungsabschätzung für die aktuelle GAP-Förderperiode finden Sie<a href="https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11850/dokumente/klimawirkung_der_oeko-regelung_zu_agroforstmassnahmen.pdf">https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/11850/dokumente/klimawirkung_der_oeko-regelung_zu_agroforstmassnahmen.pdf</a></p>
Das Policy Paper im Auftrag des Umweltbundesamtes untersucht die Frage, mit welchem zusätzlichen THG-Einsparpotenzial durch die Maßnahmen der 1. Säule (GLÖZ-Standards und Öko-Regelungen) der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik 2023-2027 zu rechnen ist. Die Ergebnisse basieren auf einer Studie, die im ersten Halbjahr 2022 veröffentlicht wird. Die EU-Kommission hat das Ziel gesetzt, dass 40 % der GAP-Gelder zu Klimazielen beitragen sollen. In diesem Kurzpapier wird am Beispiel der Öko-Regelungen untersucht, ob und in welchem Ausmaß die GAP-Gelder tatsächlich klimawirksam sind. Quelle: www.umweltbundesamt.de