Im Modellvorhaben der Raumordnung „Regionale Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung“ (MORO Fläche) wurden Maßnahmen und Reformpfade des Flächensparens und der Standortsteuerung erarbeitet. Sieben Modellvorhaben erprobten kooperative, praxisnahe Werkzeuge zur Wohn- und Gewerbeflächenentwicklung. Das Projekt MORO Fläche (Modellvorhaben der Raumordnung – Regionale Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung) macht sichtbar, wie Regionen in Deutschland Flächenansprüche nachhaltig, kooperativ und koordiniert steuern können. Ausgangspunkt ist die Herausforderung der Regionalplanung, verstärkte Flächenansprüche – etwa durch Digitalisierung, erneuerbare Energien und hohe Nachfrage nach Wohnraum – mit einer nachhaltigen und flächensparenden Siedlungsentwicklung in Einklang zu bringen. Kern des MORO bilden sieben regionale Modellvorhaben in der Region Bremen, der Metropolregion Hamburg, der Werra-Wartburgregion, im Landkreis Wunsiedel im Fichtelgebirge, in der Region Südlicher Oberrhein, der Metropolregion Rhein-Neckar und im Landkreis Kassel. Diese waren aufgerufen, primär informelle, freiwillige Formen der siedlungspolitischen Zusammenarbeit zu nutzen. Die Bandbreite der in den Regionen verfolgten Lösungsansätze reicht von der Innenentwicklung und Nachverdichtung über die flächeneffiziente Wohnbaulandentwicklung und Steuerung von Gewerbe und Logistik an geeigneten Standorten bis zur Gründung regionaler Organisationsstrukturen für die Unterstützung der kommunalen Ebene bei flächenrelevanten Aufgaben. Die erprobten Lösungsansätze, die auf eine verbesserte regionale Steuerung der Siedlungsentwicklung zielen, lassen sich vier zentralen Interventionsmodi zuordnen: Aufbau gemeinsamer Datengrundlagen, Entwicklung gemeinsamer Zielsetzungen, Unterlegung des Handlungsbedarfs mit Handlungswissen, Aufbau von Organisationsstrukturen zur Stärkung der Handlungsfähigkeit. Ergänzend zu den Modellvorhaben liefert das Projekt sechs wissenschaftliche Expertisen zu aktuellen Themen wie dem zunehmendem Fachkräftemangel und der eingeschränkten Handlungsfähigkeit kleinerer Städte und Gemeinden, positivplanerischen Festlegungen zur Begrenzung der Wohnsiedlungsentwicklung in der Regionalplanung oder internationalen Steuerungsansätze wie dem Schweizer Agglomerationsprogramm. Diese Studien geben tiefere Einblicke aus Befragungen und Expertengesprächen wieder und schaffen Orientierung für Planungsakteure aus Praxis und Wissenschaft. Abschließend werden projektübergreifend drei Reformpfade mit konkreten Empfehlungen zu folgenden Punkten abgeleitet: bessere Verzahnung und Innovationen in der Regionalplanung und Regionalentwicklung, Stärkung der kommunalen und regionalen Handlungsressourcen für die Siedlungsentwicklung, Veränderung von fiskalischen Anreiz- (und Sanktions-)mechanismen. Darüber hinaus wurden im MORO Fläche ein Werkzeugkasten mit Bedienungsanleitungen, Praxistipps sowie Kernbotschaften und Statements der Modellvorhaben erarbeitet. Die gesammelten Ergebnisse zeigen: das kommunale Handeln im Rahmen der Bauleitplanung und interkommunalen Kooperationen sind die zentralen Fundamente für die regionale Steuerung der Siedlungsentwicklung. Eine wirksame Steuerung der Siedlungsentwicklung entsteht dort, wo Regionen gemeinsam Ziele definieren, Instrumente teilen und institutionelle Strukturen interkommunal verankern – über einzelne Kommune hinaus und im Dialog mit regionaler Planung und Politik. Unstrittig ist zugleich, dass eine deutlich verbesserte Steuerung der Siedlungsentwicklung die Grenzen der freiwilligen Zusammenarbeit überschreiten muss. Projekt-Website des „MORO - Regionale Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung“ mit Informationen zu den regionalen Modellvorhaben, Expertisen, Werkzeugkasten, Film und weiteren Veröffentlichungen: moro-flaeche.de
Ein zentrales Ziel des kommunalen Flächenrechners ist es, Kommunen bei der Umsetzung des politischen Leitbilds „Netto-Null-Flächenverbrauch“ zu unterstützen. Er fördert einen bewussteren Umgang mit der endlichen Ressource Fläche und stärkt das Prinzip „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“. Gleichzeitig dient er als Entscheidungs- und Kommunikationshilfe, etwa für Verwaltung, Politik und Öffentlichkeit. Der „Kommunale Flächenrechner“ des Umweltbundesamts informiert Kommunen, regionale Planungsträger und andere Interessierte über die bisherige Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke sowie über theoretische Flächenkontingente, die sich bei einer verbindlichen Umsetzung des Bundesziels zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme auf weniger als 30 Hektar im Jahr 2030 ergeben würden. Dabei kann zwischen alternativen Reduktionspfaden mit Zielwerten von 30 ha, 25 ha und 20 ha pro Tag ausgewählt werden. Der Flächenrechner liefert Daten für alle Gemeinden und Städte, Landkreise, Planungsregionen und Bundesländer. Der vom Flächenrechner ermittelte Vergleich der bisherigen Flächenneuinanspruchnahme mit den rechnerisch ermittelten Kontingenten für die kommenden Jahre zeigt Planenden oder Entscheidenden, inwieweit das Flächenausweisungsverhalten angepasst werden müsste, um vor Ort einen adäquaten Beitrag zur Erreichung des flächenpolitischen Mengenziels zu leisten. Darüber hinaus ermöglicht der Flächenrechner Vergleiche zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften. Er zeigt außerdem, in welchem Umfang in der betreffenden Gemeinde auf Basis der zugeteilten Kontingente Wohnungsbau im Außenbereich möglich wäre. Dazu dienen eine interaktive Karte sowie detaillierte Diagramme und Tabellen. Die Nutzerinnen und Nutzer des Flächenrechners können für jede Gebietskörperschaft (Gemeinde, Landkreis, Planungsregion, Bundesland) ab 100 Einwohnerinnen und Einwohnern ein sechsseitiges Datenblatt herunterladen, in dem die Steckbriefe der Datenabfrage u. a. mit der bisherigen Flächenneuinanspruchnahme, den vorgeschlagenen Kontingenten und einem Vergleich dieser Größen zusammengefasst sind. Ein Handbuch, das über den Flächenrechner heruntergeladen werden kann, enthält eine detaillierte Beschreibung der Grundstruktur und der Funktionalität des Flächenrechners. Der Kommunale Flächenrechner ist kostenlos im Internet verfügbar. Er ist direkt von der Startseite von aktion-flaeche.de verlinkt. Der Flächenrechner des Umweltbundesamtes (UBA) ist ein damit praxisorientiertes Online-Instrument, das Kommunen dabei unterstützt, ihren Flächenverbrauch systematisch zu erfassen, zu analysieren und zu reduzieren. Er leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Flächensparpolitik, zum Bodenschutz und zu einer nachhaltigen Stadt- und Gemeindeentwicklung im Sinne von Klima-, Umwelt- und Ressourcenschutz. Kommunaler Flächenrechner des UBA
Angesichts der in den vergangenen Jahren nur leicht gesunkenen Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist die Erreichung der Flächensparziele von Bund und Ländern mit dem derzeitigen instrumentellen Handlungsrahmen der Raumordnungs- und Stadtentwicklungspolitik eher unwahrscheinlich. Daher wird schon seit längerem über weitergehende Instrumente einer flächensparsamen Siedlungsentwicklung diskutiert. Im Koalitionsvertrag der nordrhein-westfälischen Landesregierung (2022) wird dazu festgehalten, dass die Nach- und Umnutzung vorhandener Siedlungsflächen „höchste Priorität“ haben müsse und die Einführung eines Handels mit Flächenzertifikaten zu prüfen sei. Das Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen hat die ILS Research vor diesem Hintergrund mit der Frage beauftragt, wie sich ein Flächenhandel in die rechtlichen Regelungen einfügen ließe und in welchem Maße die digitalen Voraussetzungen für ein effektives Handlungsregime gegeben sind. In einer ersten Stufe wird in diesem Zusammenhang ein digitales Planungs- und Informationsinstrument entwickelt, mit dem kommunale Siedlungsvorhaben bezüglich ihres Beitrags zur Erreichung der Ziele einer flächensparsamen und integrierten Siedlungsentwicklung geprüft werden können. Die „NRW-Flächenampel“ ist als multikriterielles Bewertungssystem konzipiert, das auf Ebene der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung einsetzbar ist. Sie ergänzt die bisherige ex-post-orientierte Bilanzierungslogik der Flächenpolitik, mit der die in der Vergangenheit realisierte Flächeninanspruchnahme auf Ebene von Gemeinden, Regionen, Bund und Ländern bewertet wird. Die Flächenampel soll vier Bewertungsdimensionen aufweisen: die Lage des Plangebiets im städtebaulichen Innen- und Außenbereich, die Art der Vornutzung, die über den Anteil der versiegelten Fläche zum Ausgangszustand beurteilt wird, die Nutzungseffizienz im Sinne der baulichen Ausnutzung des in Anspruch genommenen Brutto- und Nettobaulands und die Erreichbarkeit, abgebildet über die infrastrukturelle Anbindung des Plangebietes. Die Bewertung mündet in eine Ampelfarbe, wonach die Farbe „grün“ für eine gute Passung der Planung mit den Flächenzielen steht, während die Farbe „rot“ gravierende Zielkonflikte offenlegt. Die Flächenampel ist als automatisiertes Instrument konzipiert, was bedeutet, dass alle erforderlichen Basisinformationen aus X-Planung-kompatiblen Bauleitplänen (bzw. Planentwürfen) sowie aus öffentlich verfügbaren Geobasisdaten extrahiert und verarbeitet werden. Letzteres betrifft die für die fachliche Bewertung der Planungsvorhaben erforderlichen Informationen wie Daten zu Infrastrukturangeboten oder zur Bodenbedeckung. Die Flächenampel soll darüber hinaus auch fachliche Grundlagen für eine mögliche Praxis des Flächenhandels bereitstellen, etwa die Feststellung der Zertifikatspflicht einer städtebaulichen Planung sowie die Bemessung des Umfangs der Zertifikatspflicht. Im Dezember 2022 wurden Zwischenergebnisse des Forschungsvorhabens im Rahmen eines Fachdialogs mit Vertreterinnen und Vertretern aus Wissenschaft und Praxis diskutiert. Diese Veranstaltung war in zwei inhaltliche Blöcke strukturiert, wonach zunächst das Instrument der handelbaren Flächenzertifikate diskutiert wurde und anschließend die Konzeption der Flächenampel Gegenstand des Austausches war. Erörtert wurden rechtliche Fragen der Zulässigkeit der Flächenkontingentierung und eines Handels mit Zertifikaten sowie die Ausgestaltungsoptionen eines Flächenhandels, welche den Eigentumsschutz und die kommunale Planungshoheit gewährleisten. Hier wurde auch auf kompetenzrechtliche Aspekte und die denkbaren Modelle der Umsetzung im gesamten Bundesgebiet oder auf Ebene eines einzelnen Bundeslandes eingegangen. Das Projekt endete im Sommer 2023 mit der Vorlage von Handlungsempfehlungen an Politik und Verwaltung. Wesentliche Aspekte der Flächenkontingentierung und des Zertifikatehandel sowie die „NRW-Flächenampel“ werden in einem ILS-Working-Paper, das im Frühjahr 2024 erschienen ist, ausführlich dargestellt. www.ils-forschung.de/files_publikationen/pdfs/ils-journal-01-23.pdf www.ils-forschung.de/files_publikationen/pdfs/ils-working-paper-14.pdf www.ils-forschung.de/2023/05/nrw-flaechenampel-vorschlag-fuer-ein-planungs-und-informationsinstrument/
Ziel einer Studie im Auftrag der Regionalverbände des Landes Baden-Württemberg aus dem Jahr 2021 war die Frage, wie die bestehenden regionalplanerischen Regelungen zur baulichen Dichte im Wohnungsneubau mit Blick auf eine sparsame Flächenneuinanspruchnahme in der Bauleitplanung wirken. Hierzu wurden zahlreiche Bebauungspläne aus den Jahren 2018 bis 2020 in Bezug auf die dort festgesetzten Bruttowohndichten untersucht. Zahlreiche Regionen des Landes Baden-Württemberg haben in ihren Regionalplänen für den Wohnungsbau Mindest-Bruttowohndichten definiert: Mit jeweils unterschiedlichen Festlegungen zur Dichte (Einwohner/Hektar) und unterschiedlichem Grad an Verbindlichkeit (Ziel, Grundsatz). Bislang, so die Autorinnen der Studie „Siedlungsdichte-Monitoring 2018-2020“, dienen diese Vorgaben zur Mindestdichte in den Regionalplänen für die Bedarfsermittlung auf der Ebene der Flächennutzungsplanung und Regionalplanung. Untersucht wurden die in den Bebauungsplänen (B-Plänen) festgesetzten Bruttowohndichten. Es wurden dabei die Abweichungen von den regionalplanerisch definierten Referenzwerten ermittelt. Für die Raumkategorien nach Landesentwicklungsplan (LEP BW 2002) liegen die Referenzdichtewerte in Verdichtungsräumen bei 75 Einwohner/Hektar, in den Randzonen des Verdichtungsraums bei 59 Einwohner/Hektar, im Verdichtungsbereich des ländlichen Raumes bei 65 Einwohner/Hektar und im ländlichen Raum bei 54 Einwohner/Hektar. In die Auswertung flossen insgesamt 1.416 Bebauungspläne ein (B-Pläne ab 0,3 Hektar), mit denen auf 2.673 Hektar Fläche Wohnraum für knapp 180.000 Menschen geschaffen wurde beziehungsweise wird. Damit wird im Schnitt eine Bruttowohndichte von 67 Einwohner/Hektar realisiert. Der Durchschnitt der Referenz-Dichtewerte aller Regionalpläne von 61 Einwohner/Hektar wird damit überschritten. Grund dafür sind die Überschreitung der Mindest-Dichtewerte in den Verdichtungsräumen mit 105 Einwohner/Hektar sowie ihren Randbereichen (68 Einwohner/Hektar). Deutlich unterschritten werden die Mindest-Dichtewerte jedoch in den Verdichtungsräumen des ländlichen Raumes (60 Einwohner/Hektar) sowie dem ländlichen Raum im engeren Sinne (50 Einwohner/Hektar). In letzteren wurden Bebauungspläne mit einer Gesamtfläche von 1.340 Hektar ausgewiesen, was nahezu der Hälfte aller ausgewerteten B-Pläne entspricht. Bei Einhaltung des Referenzdichtewertes hätte in Summe zusätzlich Wohnraum für knapp 15.000 Menschen mehr realisiert werden können. Hinzu kommen nicht realisierte Potenziale in den anderen Raumkategorien für insgesamt ca. 9.000 Menschen. In allen Raumkategorien finden sich Fälle, in denen die B-Pläne die Referenzdichten über- oder unterschreiten. Für die Flächenneuinanspruchnahme bedeutet das, dass diese bei einer Ausschöpfung der Referenzdichtewerte bei der Wohnraumversorgung der ca. 180.000 Menschen knapp 15 Prozent geringer hätte ausfallen können (entspricht rechnerisch 392 Hektar). Daraus lassen sich mit Blick auf die Ziele der Minderung der Flächenneuinanspruchnahme, des Klima- und Umweltschutzes, des Schutzes landwirtschaftlicher Flächen und der Schaffung von Wohnraum folgende Schlussfolgerungen ableiten: Verbindliche bauliche Dichten im Rahmen der Regional- und Bauleitplanung sind ein wesentlicher Schlüssel für eine qualitätsvolle, verdichtete Siedlungsentwicklung. Die Steuerungsansätze der Regionalplanung sind in Bezug auf bauliche Dichten und ihre Verbindlichkeit zu stärken. Regionalverband Bodensee-Oberschwaben (RVBO): Sitzung des Planungsausschusses am 30. März 2022 (TOP 5 Siedlungsdichte-Monitoring in Baden-Württemberg)